Текущая страница: 1 (всего у книги 37 страниц) [доступный отрывок для чтения: 25 страниц]
Повышение эффективности бюджетных расходов
Под общей редакцией А.А. Климова
Бежаев О.Г., Хворостухина Д.С. (гл. 1); Разгулин С.В. (гл. 2); Иванова Н.А. (гл. 3, 4); Кабашкин В.А. (гл. 5); Павлова В.А. (гл. 6); Климанов В.В., Дмитришина Е.В., Галкин В.В., Головина В.В. (гл. 7); Климов А.А. (глоссарий)
Предисловие
Разработка современных программ повышения квалификации и профессиональной переподготовки кадров для сферы государственного и муниципального управления является одной из наиболее важных задач, стоящих перед системой образования России. Ускорение темпов социально-экономического развития, необходимость реализации приоритетных национальных проектов требуют от работников государственных и муниципальных органов управления новых подходов к работе. В этой ситуации традиционные методы обучения уже не соответствуют возросшим требованиям к практической квалификации государственных и муниципальных служащих. Нужна смена парадигмы обучения. Необходимо развивать подходы, которые позволят слушателям определять для себя горизонты развития, а также оснащаться соответствующими знаниями для организации движения к ним. Основными элементами новой парадигмы должны стать широта, практичность и непрерывность образования.
Осуществление реформ в сфере государственного и муниципального управления породило необходимость дальнейших изменений структуры, численности и функций руководителей и специалистов финансовых органов. Наряду с существенным ростом числа сотрудников финансовых служб на местном уровне происходят процессуальные изменения в сложившейся практике управления общественным сектором, внедряются новации, связанные с перераспределением полномочий между уровнями власти.
Необходимость быстрых преобразований, отсутствие полного консенсуса в обществе по поводу их содержания и приоритетности, одновременный характер проведения реформ повышают требования к квалификации практических работников. Очевидно, назрела потребность в оснащении работников финансовых органов качественно новыми методами деятельности, а также в запуске процессов обмена передовым опытом.
Повышение уровня квалификации государственных и муниципальных служащих невозможно без модернизации содержания и технологий подготовки. Необходимо понимать, что помимо знания нормативных правовых актов государственный или муниципальный служащий должен обладать специфическим набором современных инструментов практической деятельности. На смену простому соблюдению бюджетного законодательства и реагированию на текущие проблемы должны прийти активное использование возможностей действующего законодательства и инициатива.
В такой ситуации крайне важно сформировать у слушателей не только профессиональные знания, но и массив общих концепций:
Владение методами диагностики, выделения, анализа и решения проблем (компетенция выделения и решения проблем);
Умение вырабатывать управленческие и организационные решения (компетенция принятия решений);
Владение навыками эффективной командной и групповой работы (коммуникационная компетенция);
Владение техниками презентации (умение лаконично выражать собственные мысли, четкая и артикулированная речь, владение техниками схематизации).
В предлагаемом слушателям учебном пособии по управлению региональными и муниципальными финансами сделана попытка рассмотреть актуальные аспекты управления общественными финансами на основе передового международного и российского опыта. По мнению авторов, данное пособие может использоваться как практикующими специалистами (с учетом корректировок на стремительное изменение бюджетного законодательства), так и студентами профильных профессиональных образовательных программ.
А.А. Климов,
кандидат технических наук,
директор Института технологий образования АНХ
Глава 1
Межбюджетные отношения в условиях реформы местного самоуправления
Бежаев О.Г, к. э. н., Минфин России
Хворостухина Д.С., Минфин России
1.1. Теоретические основы межбюджетных отношений
Основой межбюджетных отношений является действующая система государственных и местных бюджетов.
Бюджетная система любой страны должна соответствовать ее государственному и административно-территориальному устройству.
В Российской Федерации функционируют два уровня государственной власти – федеральный и региональный (субъектов Федерации), а также местное самоуправление. В соответствии с административно-территориальным устройством в состав РФ входит 86 субъектов, включающих 24 310 муниципальных образований. За каждым уровнем власти законодательно закреплены собственные полномочия, для осуществления которых формируются соответствующие бюджеты. Таким образом, исходя из государственного и административно-территориального устройства, в бюджетную систему России входят федеральный бюджет, бюджеты 86 субъектов РФ и 24 310 местных бюджетов (рис. 1.1).
Одной из основных задач государства в сфере бюджетной политики является обеспечение равного доступа граждан к государственным и муниципальным услугам независимо от места их проживания. Решение этой задачи требует наделения органов государственной власти и местного самоуправления полномочиями по оказанию населению государственных и муниципальных услуг и доходами, адекватными расходам на предоставление этих услуг.
В рамках решения этой задачи формируются отношения между органами государственной власти и органами местного самоуправления по распределению финансовых ресурсов между бюджетами бюджетной системы Российской Федерации, т. е. межбюджетные отношения.
Рис. 1.1. Структура бюджетной системы Российской Федерации
Межбюджетными отношениями являются возникающие между органами государственной и муниципальной власти в ходе бюджетного процесса экономико-правовые отношения по поводу разграничения расходных полномочий, доходов, поступающих в бюджетную систему страны, перераспределения средств из бюджетов вышестоящих уровней в нижестоящие в порядке бюджетного регулирования, возмещения расходов, связанных с передачей расходных полномочий или с принятием решений, вызывающих дополнительные расходы или потери доходов других бюджетов, временной финансовой помощи, а также объединения средств для финансирования расходов в интересах разных уровней власти и разных территорий одного уровня власти.
В Российской Федерации, как и во многих федеративных государствах, основными предпосылками формирования межбюджетных отношений являются:
Наличие трех основных уровней бюджетной системы;
Неравномерность социально-экономического развития территории страны и связанные с этим различия в бюджетной обеспеченности регионов и муниципальных образований;
Предусмотренная Конституцией РФ гарантия равного доступа всех граждан к государственным и муниципальным услугам независимо от места проживания;
Законодательно установленная обязательность компенсации дополнительных расходов бюджетов или потерь их доходов, которые явились следствием решений, принятых органами власти другого уровня.
Устанавливая ту или иную систему межбюджетных отношений, государство ставит задачу достижения как минимум четырех основных целей:
1) повышение уровня жизни, обеспечение социальной защищенности граждан путем равного доступа к общественным (бюджетным) услугам и социальным гарантиям на всей территории страны;
2) обеспечение устойчивого экономического развития при оптимальном использовании налогового и ресурсного потенциала отдельных территорий и страны в целом;
3) упрочение государственного устройства и территориальной целостности страны, предотвращение появления центробежных тенденций и конфликтов между властями разных уровней по поводу распределения и использования ресурсов национальной бюджетной системы, создание предпосылок для становления гражданского общества;
4) сокращение дотационности и количества дотационных бюджетов за счет оптимизации встречных финансовых потоков и наращивания налогового потенциала на соответствующих территориях.
Для достижения этих целей система межбюджетных отношений должна отвечать следующим требованиям:
а) единые принципы и механизмы регулирования межбюджетных отношений, недопустимость индивидуальных подходов при разграничении расходных полномочий, доходных источников и распределении финансовой помощи;
б) четкое законодательное разграничение расходных полномочий и ответственности за выполнение финансовых обязательств между органами власти разных уровней;
в) стабильное и отвечающее разделению расходов закрепление доходных источников за всеми уровнями бюджетной системы и налоговых полномочий за разными уровнями власти;
г) объективное распределение финансовой помощи в целях выравнивания бюджетной обеспеченности территорий;
д) создание стимулов для проведения на местах рациональной и ответственной бюджетной политики, эффективного использования общественных финансовых средств в интересах населения;
е) наличие механизмов контроля за соблюдением федерального законодательства и финансовой дисциплины.
В сложившихся экономических условиях с учетом целей бюджета и задач, решаемых в бюджетной сфере, межбюджетные отношения между уровнями бюджетной системы формируются по четырем основным направлениям:
1. В сфере разграничения предметов ведения и полномочий по предоставлению государственных и муниципальных услуг населению. В результате принятия федеральных законов от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» с последующими изменениями и дополнениями установлено четкое законодательное разграничение расходных полномочий между органами власти разных уровней. Основные принципы и порядок разграничения предметов ведения и полномочий по предоставлению государственных и муниципальных услуг населению будут подробно рассмотрены в разд. 1.2.
2. В сфере распределения финансовых ресурсов, которое осуществляется по двум направлениям. Первое – распределение налоговых и неналоговых доходов между уровнями бюджетной системы. Второе направление – перераспределение финансовых ресурсов из вышестоящих бюджетов в нижестоящие бюджеты в рамках оказания финансовой помощи. При этом финансовая помощь нижестоящим бюджетам оказывается в форме дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности и субсидий на софинансирование расходных обязательств нижестоящих бюджетов.
3. Между органами государственной власти и органами местного самоуправления при возмещении расходов, связанных с передачей расходных полномочий, а также при компенсации дополнительных расходов или потерь доходов, связанных с решениями государственных органов власти.
4. Правовые отношения, возникающие между органами государственной власти и органами местного самоуправления в рамках оказания временной финансовой помощи местным бюджетам из бюджетов субъектов Федерации, следует считать отдельным направлением межбюджетных отношений. Они имеют свои особенности, принципы формирования и цели. Механизм оказания временной финансовой помощи местным бюджетам из бюджетов субъектов Федерации будет рассмотрен в разд. 1.7.
Нормативно-правовое регулирование межбюджетных отношений осуществляется Бюджетным кодексом Российской Федерации, законодательством субъектов Федерации и нормативными правовыми актами органов местного самоуправления.
Основными задачами законодательного регулирования межбюджетных отношений являются:
Обеспечение прозрачности и гласности межбюджетных отношений, простота расчетов, понятная не только специалистам в этой сфере, но и политикам, принимающим бюджет;
Четкое законодательное разграничение расходных полномочий между органами власти разных уровней и соответствующих им расходов, а также в максимально возможной степени доходных источников (полностью или частично) между звеньями бюджетной системы;
Установление по всей стране единых методологии и критериев межбюджетного регулирования, учитывающих индивидуальные и групповые особенности муниципальных образований;
Законодательное закрепление недопустимости изъятия или принудительной централизации в бюджеты другого уровня собственных доходов муниципальных образований, закрепленных на постоянной основе, дополнительно полученных или сэкономленных бюджетных средств;
Установление взаимной ответственности органов власти разных уровней за соблюдение обязательств по межбюджетным отношениям;
Установление относительно стабильного механизма межбюджетных отношений.
Основным элементом системы межбюджетных отношений являются межбюджетные трансферты. При этом под межбюджетными трансфертами следует понимать средства одного бюджета бюджетной системы Российской Федерации, перечисляемые другому бюджету бюджетной системы.
В общем виде система межбюджетных трансфертов из бюджета субъекта Федерации представлена на рис. 1.2.
Действующее законодательство Российской Федерации предусматривает возможность предоставления местным бюджетам следующих видов межбюджетных трансфертов: дотации, субвенции, субсидии, бюджетные кредиты и иные межбюджетные трансферты.
В соответствии с Бюджетным кодексом к дотациям относятся межбюджетные трансферты, предоставляемые на безвозмездной и безвозвратной основе без установления направлений и/или условий их использования. Как правило, дотации выделяются с целью выравнивания уровня бюджетной обеспеченности муниципальных образований. Вместе с тем Бюджетный кодекс предусматривает предоставление иных дотаций.
Рис. 1.2. Межбюджетные трансферты из бюджета субъекта РФ
В отношении местных бюджетов Бюджетным кодексом Российской Федерации определены следующие основные дотации:
а) дотации из регионального фонда финансовой поддержки поселений, предоставляемые в соответствии со ст. 60 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ и ст. 137 БК РФ;
б) дотации из районного фонда финансовой поддержки поселений, предоставляемые в соответствии со ст. 60 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ и ст. 142.1 БК РФ;
в) дотации из регионального фонда финансовой поддержки муниципальных районов (городских округов), предоставляемые в соответствии со ст. 61 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ и ст. 138 БК РФ.
Межбюджетные трансферты выделяются местным бюджетам в форме субвенции в целях финансового обеспечения расходных обязательств, возникающих при выполнении переданных им государственных полномочий Российской Федерации и/или субъектов Федерации. Средства местным бюджетам на обеспечение исполнения органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий предоставляются за счет средств регионального фонда компенсаций в соответствии со ст. 63 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131 – ФЗ и ст. 140 БК РФ.
Законодательство предусматривает возможность софинансирования расходных обязательств местных бюджетов органами государственной власти. В этом случае местным бюджетам выделяются субсидии. Под субсидиями бюджетам понимаются межбюджетные трансферты, предоставляемые бюджету другого уровня бюджетной системы Российской Федерации в целях софинансирования расходных обязательств, возникающих при выполнении полномочий органов государственной власти субъектов Федерации, и расходных обязательств по выполнению полномочий органов местного самоуправления.
Субсидии местным бюджетам для софинансирования расходных обязательств, возникающих при выполнении полномочий органов местного самоуправления по вопросам местного значения, предоставляются из регионального фонда софинансирования расходов в соответствии со ст. 62 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ ист. 139 БК РФ.
Органы местного самоуправления имеют право на получение бюджетных кредитов из бюджетов субъектов Федерации. В соответствии с Бюджетным кодексом РФ бюджетный кредит – это денежные средства, предоставляемые бюджетом другому бюджету бюджетной системы Российской Федерации, юридическому лицу, за исключением государственных (муниципальных) учреждений, иностранному государству, иностранному юридическому лицу на возвратной и возмездной основах.
Предоставление бюджетных кредитов местным бюджетам осуществляется в соответствии со ст. 93.2 и 93.3 БК РФ.
Основными конечными целями межбюджетных отношений являются:
Создание исходных условий для сокращения чрезмерных различий в бюджетной обеспеченности территориальных образований;
Повышение ответственности региональных и местных органов власти за формирование сбалансированных бюджетов (не лишая их заинтересованности и ответственности по наращиванию налогового потенциала на подведомственной территории, рациональному и эффективному расходованию бюджетных средств) с целью реализации возложенных на них полномочий, предоставления населению на всей территории страны равных возможностей получения бюджетных услуг в объеме и качестве не ниже минимально необходимого уровня.
В целях повышения ответственности за проведение рациональной и эффективной бюджетной политики на местном уровне ст. 136 БКРФ установлены единые основные принципы предоставления межбюджетных трансфертов одного бюджета бюджетной системы Российской Федерации другому бюджету бюджетной системы Российской Федерации:
1. Межбюджетные трансферты из бюджетов субъектов Федерации местным бюджетам (за исключением субвенций из региональных фондов компенсаций) предоставляются только при условии соблюдения соответствующими органами местного самоуправления бюджетного законодательства Российской Федерации и законодательства Российской Федерации о налогах и сборах.
2. При несоблюдении органами местного самоуправления условий предоставления межбюджетных трансфертов из бюджета субъекта Российской Федерации орган, исполняющий бюджет субъекта Федерации, вправе приостановить предоставление межбюджетных трансфертов (за исключением субвенций из регионального фонда компенсаций) соответствующим местным бюджетам.
Федеральным законом от 26 апреля 2007 г. № 63-ФЗ введены дополнительные условия предоставления межбюджетных трансфертов для дотационных и высокодотационных муниципальных образований в зависимости от доли межбюджетных трансфертов (за исключением средств, передаваемых на исполнение делегируемых полномочий) в объеме собственных доходов муниципальных образований, направленных на повышение финансовой дисциплины и качества управления муниципальными финансами. Так, согласно положениям ст. 136, в зависимости от размера доли в местных бюджетах межбюджетных трансфертов из бюджетов других уровней (за исключением субвенций) и/или налоговых доходов по дополнительным нормативам в течение двух из трех последних отчетных финансовых лет выделяются 3 группы муниципальных образований.
К первой группе относятся муниципальные образования, в бюджетах которых указанная доля превышает 10 % объема собственных доходов местного бюджета. Начиная с очередного финансового года такие муниципальные образования не имеют права превышать установленные высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Федерации нормативы формирования расходов на оплату труда депутатов, выборных должностных лиц местного самоуправления, осуществляющих свои полномочия на постоянной основе, муниципальных служащих и/или содержание органов местного самоуправления.
Ко второй группе относятся муниципальные образования, в бюджетах которых указанная доля превышала 30 %. Начиная с очередного финансового года они не имеют права устанавливать и исполнять расходные обязательства, не связанные с решением вопросов, отнесенных Конституцией РФ, федеральными законами, законами субъектов РФ к полномочиям соответствующих органов местного самоуправления.
Для муниципальных образований третьей группы, в бюджетах которых указанная доля превышала 70 % объема собственных доходов местного бюджета, введены следующие, дополнительные к установленным выше условия:
1) подписание соглашений с финансовым органом субъекта Федерации о мерах по повышению эффективности использования бюджетных средств и увеличению поступлений налоговых и неналоговых доходов местных бюджетов;
2) представление местной администрацией в высший исполнительный орган субъекта Федерации в установленном им порядке документов и материалов, необходимых для подготовки заключения о соответствии требованиям бюджетного законодательства РФ внесенного в представительный орган муниципального образования проекта местного бюджета на очередной финансовый год (очередной финансовый год и плановый период);
3) проведение (не реже одного раза в два года) внешней проверки годового отчета об исполнении бюджета муниципального образования контрольными органами субъекта Федерации;
4) соблюдение иных условий, установленных федеральными законами.
При этом для муниципальных образований данной группы устанавливается дополнительное ограничение размера дефицита и предельного объема муниципального долга.
В соответствии с и. 3 ст. 92.1 БК РФ в новой редакции размер дефицита не должен превышать 5 % утвержденного общего годового объема доходов местного бюджета без учета утвержденного объема безвозмездных поступлений и/или поступлений налоговых доходов по дополнительным нормативам отчислений.
Дефицит местного бюджета может превысить установленные ограничения в случае утверждения в составе источников финансирования дефицита местного бюджета поступлений от продажи акций и иных форм участия в капитале и снижения остатков средств на счетах по учету средств местного бюджета в пределах суммы указанных поступлений и снижения остатков средств на счетах по учету средств местного бюджета.
Предельный объем муниципального долга в соответствии со ст. 107 не должен превышать 50 % утвержденного общего годового объема доходов местного бюджета без учета утвержденного объема безвозмездных поступлений и/или поступлений налоговых доходов по дополнительным нормативам отчислений.
При несоблюдении органами местного самоуправления условий предоставления межбюджетных трансфертов из бюджета субъекта Федерации и нарушении предельных значений размера дефицита и объема муниципального долга финансовые органы субъектов Федерации вправе принять решение о приостановлении (сокращении) в установленном ими порядке предоставления межбюджетных трансфертов (за исключением субвенций) соответствующим местным бюджетам до приведения их в соответствие с условиями предоставления межбюджетных трансфертов.
Установленные Бюджетным кодексом РФ меры и ограничения могут быть изменены в случае, если не позднее 1 сентября текущего финансового года представительным органом муниципального образования принято решение об отказе (полностью или частично), от получения в очередном финансовом году межбюджетных трансфертов из других бюджетов (за исключением субвенций) или от налоговых доходов по дополнительным нормативам отчислений.
В таком случае меры и ограничения будут применяться, исходя из расчетного сокращения доли межбюджетных трансфертов и/или налоговых доходов по дополнительным нормативам отчислений в собственных доходах местного бюджета, определенного им путем отнесения к одному или распределения между несколькими из трех последних отчетных финансовых лет общей величины уменьшаемых межбюджетных трансфертов (налоговых доходов по дополнительным нормативам отчислений) в очередном финансовом году.
Следует подчеркнуть, что основная часть межбюджетных трансфертов предоставляется местным бюджетам через региональные фонды, образование и распределение которых, в соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации и Федеральным законом от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ, должно осуществляться по единой методике исходя из единых для всех муниципальных образований определенного типа критериев и условий, установленных законом субъекта Федерации. Это обеспечивает реализацию установленного ст. 31.1 БК РФ принципа равенства бюджетных прав муниципальных образований, в соответствии с которым определение объема, форм и порядка предоставления межбюджетных трансфертов осуществляется в соответствии с едиными принципами и требованиями, установленными Бюджетным кодексом РФ.
Отправить свою хорошую работу в базу знаний просто. Используйте форму, расположенную ниже
Студенты, аспиранты, молодые ученые, использующие базу знаний в своей учебе и работе, будут вам очень благодарны.
Размещено на http://www.allbest.ru/
Министерство образования и науки Российской Федерации
НОВОСИБИРСКИЙ ГОСУДАРСТВЕННЫЙ УНИВЕРСИТЕТ
ЭКОНОМИКИ И УПРАВЛЕНИЯ «НИНХ»
МАГИСТЕРСКАЯ ДИССЕРТАЦИЯ
по направлению подготовки высшего образования
38.04.08 Финансы и кредит (уровень магистратуры)
Магистерская программа Финансовый менеджмент
Повышение эффективности бюджетных расходов муниципального образования
Новосибирск 2017
ВВЕДЕНИЕ
Актуальность исследования. Настоящая достаточно актуальна, мощным инструментом в государства является средства которого для решения задач социально- развития и поэтому результативности использования средств является эффективного управления всех уровнях власти.
Реформа самоуправления является моментом современных в муниципальных финансах. Основные реформы - обеспечение практике самостоятельности и заинтересованности местной и ее ответственности людьми за своей деятельности. Эта, призвана реализовать финансовой самостоятельности и решить главную -- создать финансовые для их развития.
До времени на оценка эффективности бюджета сводится к именно «исполнения»; динамика макропоказателей, ческая по с принятой в расчет доведения госу средств до соответствия в финансировании статей. При акцент делается процесс движения жетных средств, а целей социально-экономического на основе использования бюджетных -- остается на плане.
В связи с все более становится вопрос эффективном управлении в том числе финансами. Одним факторов, влияющих эффективность управления ресурсами, является финансовый контроль и системы муниципального контроля.
В настоящее в различных государственных исполнительной и законодательной а также научных Российской Федерации прорабатываются вопросы, механизмов государственного социально-экономическим развитием в части взаимодействия органов исполнительной исполнительных органов власти субъектов Федерации, администраций образований. При широко обсуждается повышения эффективности расходов.
Несмотря свою актуальность, повышения оценки бюджетных расходов в методическом и организационном далека от полного разрешения. Не проблемы поиска механизмов реализации системы бюджетирования, сферы муниципальных и обеспечительной деятельности администраций. Недостаточная разработанности проблемы необходимость ее методического и практического что предопределило задачи и структуру работы.
Цель исследования состоит в разработке методического подхода к оценке эффективности расходов муниципального.
Для данной цели решить следующие
Исследовать сущность и содержание бюджетных расходов, и их эффективности;
Проанализировать существующие подходы к оценке эффективности бюджетных расходов при осуществлении бюджетного планирования;
Разработать методического подхода к оценке эффективности бюджетных расходов;
Апробация разработанного методического подхода муниципального образования.
Предметом является методический повышение эффективности расходов муниципального образования деятельности органов самоуправления по процедур планирования и бюджета.
Объектом являются, бюджетные складывающиеся на уровне Российской в условиях реформирования (муниципального) сектора упорядочения межбюджетных повышения эффективности расходов и деятельности (муниципальных) органов управления.
Информационной для исследования действующее федеральное и законодательство Республики нормативно-правовые акты г. Кызыла Тыва, регулирующие вопросы финансовой финансовые, организационные и документы Департамента мэрии города Кызыла, материалы федерального и уровня; обзорные, данные и результаты отечественных и зарубежных опубликованных в периодической и сети Интернет; а собственные расчеты автора. Графическое выполнено посредством сравнения.
Методологическую исследования составляют методы: метод анализа; функциональный (объяснение функций органов и органов власти в их сравнительный метод, экспертных оценок.
Практическая исследования. Результаты повышение эффективности расходов муниципального на при города Кызыла Тыва могут реализованы на деятельности региональных и органов, учтены выработке управленческих и формировании бюджетов. бюджет экономический социальный муниципальный
Структура состоит из основной части, состоит из глав и семи заключения, списка литературы и приложения.
1. И МЕТОДИЧЕ АСПЕКТЫ ПОВЫШЕНИЯ БЮДЖЕТНЫХ РАСХОДОВ ОБРАЗОВАНИЙ
1.1 Бюджетные расходы: сущность, экономические и социальные последствия расходов
Расходы государственного бюджета - это экономические отношения, возникающие в связи с распределением фонда денежных средств государства и его использованием по отраслевому, целевому и территориальному назначению. В расходах бюджета находят свое выражение две стороны единого распределительного процесса: расщепление бюджетного фонда на составные части и формирование денежных фондов целевого назначения у организаций и учреждений материального производства, и непроизводственной сферы, получающих бюджетные ассигнования. Формой проявления этих отношений выступают конкретные виды бюджетных расходов.
Расходы являются одной из важнейших характеристик государственного бюджета. Через систему расходов происходит перераспределение значительной части национального дохода, осуществляется вмешательство государства в хозяйственные процессы, реализация экономической и социальной политики государства.
Расходы бюджета представляют собой затраты, возникающие в связи с выполнением государством своих функций. Они выражают экономические отношения, связанные с распределением фонда денежных средств государства и его использованием по различным направлениям.
Экономическая сущность расходов государственного бюджета проявляется в том, что они служат активным инструментом экономической политики. С их помощью государство воздействует на перераспределительные процессы, рост национального дохода, структурное регулирование экономики, развитие отдельных отраслей и секторов хозяйства, повышение конкурентоспособности национальной экономики.
Социальная сущность расходов отражается в том, что через них государство осуществляет политику социального маневрирования, обеспечивает воспроизводство рабочей силы. Следовательно, расходы государственного бюджета обеспечивают государству осуществление его главных функций и задач.
Структура государственных расходов и их доля в валовом общественном продукте зависят от множества факторов:
Природы и функций государства,
Уровня социально-экономического развития страны,
Разветвленности связей бюджета с отраслями экономики,
Формы предоставления бюджетных средств,
Административно-территориального деления государства и т.д.
Сочетание этих факторов порождает ту или иную систему расходов бюджета любого государства на определенном этапе социально-экономического развития.
Расходы государственного бюджета тесно взаимосвязаны с его доходами. Эта взаимосвязь выражается в количественном соответствии расходов доходам, а также в их влиянии друг на друга. С одной стороны, объем расходов бюджета лимитируется жесткими рамками поступающих бюджетных доходов. Cдругой стороны, расходы при надлежащем использовании бюджетных средств могут оказывать обратное влияние на доходы, содействуя росту производства, развитию науки, совершенствованию кадрового потенциала и т.д.
Круг расходов, осуществляемых за счет средств государственного бюджета, устанавливается в законодательном порядке. Через систему государственных расходов происходит перераспределение значительной части НД, что делает бюджет важнейшим инструментом государственного регулирования. Расходная часть бюджета разнообразна, но в большинстве своем предназначена для финансирования общегосударственных программ (инвестиционных, экономических, развития производственной и социальной инфраструктуры и др.). Одновременно бюджетные ассигнования направляются в виде субсидий, кредитов, государственных гарантий и поручительств для финансовой поддержки фермерских хозяйств, малых, наукоемких предприятий, жилищного хозяйства и т.д. Кроме того, посредством осуществления расходов на военные нужды, на содержание правоохранительных органов, аппарата управления государства обеспечивается внутренняя и внешняя безопасность граждан страны. В основном за счет бюджетных средств финансируется начальное и среднее образование, медицинская помощь для бедных слоев населения, противоэпидемические мероприятия, культурные и другие социальные программы.
Итак, с помощью расходования бюджетных средств государством осуществляется воздействие на воспроизводственные процессы, сглаживаются отрицательные последствия действия стихийных рыночных сил, производится финансовая поддержка некоторых отраслей, предприятий и хозяйств для выравнивания экономических условий их функционирования или более быстрого развития, а также создаются специальные фонды и резервы для предупреждения диспропорций в развитии экономики. Таким образом, при осуществлении капитальных расходов создается или увеличивается имущество, находящееся в собственности РФ, субъектов РФ и муниципальных образований. Текущие расходы бюджетов - часть их расходов, обеспечивающая текущее финансирование органов государственной власти, органов местного самоуправления, бюджетных учреждений, оказание государственной поддержки другим бюджетам и отдельным отраслям экономики.
Предоставление средств государственного бюджета осуществляется в таких формах, как: ассигнования на содержание бюджетных учреждений; выделение средств на оплату товаров, работ и услуг, выполняемых физическими и юридическими лицами по государственным или муниципальным контрактам; трансферты населению, которые включают в себя ассигнования на реализацию органами местного самоуправления обязательных выплат населению (пенсий, пособий, стипендий и т.д.); ассигнования на осуществление отдельных государственных полномочий; ассигнования на компенсацию дополнительных расходов, возникающих в результате решений, принятых органами государственной власти и приведших к увеличению бюджетных расходов или уменьшению бюджетных доходов; бюджетные кредиты юридическим лицам (в том числе налоговые кредиты, отсрочки и рассрочки по уплате налогов и других платежей и обязательств); субвенции и субсидии физическим и юридическим лицам; инвестиции в уставные капиталы действующих или вновь создаваемых юридических лиц; межбюджетные трансферты; кредиты и займы внутри страны; кредиты иностранным государствам; расходование средств на обслуживание долговых обязательств, в том числе государственных или муниципальных гарантий.
В общей структуре расходов государственного бюджета можно выделить пять основных групп: Расходы на социальные нужды. В развитых странах их удельный вес в общем объеме расходов государства достаточно велик - 40-60%. Необходимость осуществления данных расходов обусловлена выполнением государством своих культурно-воспитательной и социальной функций. Экономическая сущность расходов на социальные цели проявляется в том, что через финансирование социально-культурных мероприятий государство развивает систему образования в стране, удовлетворяет минимальные потребности населения в медицинском обслуживании, осуществляет социальную защиту граждан, повышает их культурный и образовательный уровень и, в конечном итоге, обеспечивает воспроизводство необходимой рабочей силы, т.е. они являются важным фактором формирования всесторонне развитой личности.
Таким образом, расходы на социальные цели включают в себя расходы: на образование и профессиональную подготовку кадров (содержание вузов, общеобразовательных школ, колледжей, ПТУ, школ-интернатов, детских дошкольных учреждений и детских домов); на культуру и искусство (содержание библиотек, дворцов и домов культуры, клубов, музеев, театров, СМИ); на здравоохранение (содержание лечебных и санитарно-профилактических учреждений, больниц, родильных домов, домов матери и ребенка, учреждений судебно-медицинской экспертизы); на физическую культуру и спорт (содержание спорткомплексов, стадионов, дворцов спорта); на социальное обеспечение (выплата пенсий, пособий, финансовой и материальной помощи).
Расходы на социальные цели финансируются государством по конкретным мероприятиям и по видам затрат отдельно по каждому бюджетному учреждению. Объемы финансирования определяются на основе сметы, составляемой в бюджетном учреждении, и расчетов размеров выделяемых ассигнований, производимых в финансовых органах. В основу расчетов закладываются показатели, характеризующие результаты деятельности учреждений (количество учащихся, групп, классов, число произведенных операций, количество койко-мест, число сыгранных спектаклей, площади помещений и время функционирования в течение года).
Итак, эти показатели служат расчетными величинами, на основе которых устанавливается норма денежного расхода. Расходы на социальные мероприятия частично финансируются из бюджета посредством государственных дотаций. Такая форма предоставления средств применяется для тех учреждений, услуги которых являются платными, но для расширения деятельности собственных ресурсов недостаточно (театры, СМИ).
Каждое государство помимо рассмотренных расходов, носящих общий характер, осуществляет свои виды расходов на экономические цели, состав и уровень которых зависят от состояния национальной экономики и поставленных перед государством задач. Например, в отдельных странах широко применяются бюджетные кредиты. Они предоставляются частным фирмам и местным органам власти, как правило, для инвестиционных целей. Бюджетные кредиты занимают промежуточное положение между кредитами коммерческих банков и бюджетными ассигнованиями. В отличие от бюджетного финансирования они выдаются на условиях возвратности и в ряде случаев - платные, но проценты за пользование ими значительно ниже, чем в банковском секторе. Расходы на внешнеэкономическую и внешнеполитическую деятельность (в РФ на их долю приходится 2-3% всех бюджетных расходов). В условиях растущей интернационализации средства, выделенные на эти цели, направляются на: расширение внешней торговли; борьбу за сферы влияния; защиту интересов национальных фирм за рубежом. Значительную роль при этом играют расходы на международную безопасность, к числу которых относятся: предоставление финансовой помощи в форме кредитов, в форме прямых поставок военной техники, обучения военных специалистов, строительства военных объектов. Вторым направлением расходования этих средств являются затраты по оказанию гуманитарной помощи.
Бюджетный Российской Федерации несколько иное определение. В соответствии расходы бюджета -- выплачиваемые из бюджета средства, за исключением являющихся источниками дефицита [ст. 6].
Бюджетные находящиеся в руках ограничены. При возникает потребность эффективности отдельных расходов. Программы, больший ожидаемый должны получить финансовую поддержку, как неэффективные должны быть сокращены. При оценить результативность расходов очень по целому ряду причин.
Во-первых, бюджетных расходов не только экономическую, составляющую. Социальный имеет определяющее при формировании политики, однако измерить его невозможно. Например, качества образования оценить с помощью показателей, таких прием и выпуск высших учебных число выданных с отличием (всего группам специальностей), выпускников, численность и т. п. Однако эти лишь косвенно качество образования, оценка эффективности может получиться искаженной.
Во-вторых, расходы государства не на решение текущих а на достижение долгосрочного эффекта. В первую речь идет на развитие человека здравоохранение, культура которые представляют вложение в будущее. При объемов финансирования программ необходимо и сопоставлять их эффективность плане.
В-третьих, расходы влекут побочных эффектов, положительных, так и отрицательных. Например, железной дороги эффективность бизнеса районах, одновременно условия проживания близости от нее. Побочные являются компонентом расходов, и учитывать их необходимо. Однако сложности и многочисленности трудно поддаются прогнозированию.
Наличие называемых перемещенных является одной проблем оценки расходов. Под понимаются такие которые извлекают в программе получатели а иные лица. Рассмотрим примера выплату малоимущим семьям. Эти направлены на улучшение граждан, имеющих ниже прожиточного минимума. Однако от данных расходов денежные, так частично извлекают лица, помощь не предусматривалась. В результате доходов бедных повышается спрос прожиточного минимума -- питания, лекарства, обувь и одежду. А значит, доход получат которые производят товары. Государственные распределяющие расходы, извлекают для выгоды: размер им ресурсов растет, укрепляется их положение иерархии.
Таким образом, наконец, социальных программ политикам, поскольку меры укрепляют среди избирателей. Если расходов связана перемещенными выгодами, говорит о ее неэффективности.
Итак, оценка программ расходов для распределения бюджетных ресурсов. Поскольку объективную оценку сложно, на практике универсальный механизм решений в условиях общественный выбор, которого лежит голосования. В период кампании граждане за представителей различных сил, избираемых государственной власти, при этом ими программы. Выборные власти обеспечивают интересов избирателей выработке государственной в том числе утверждении структуры бюджета.
1.2 Сравнительный анализ подходов к оценке эффективности расходов бюджета
Эффективность бюджетных расходов - одно из направлений, которому в последние годы уделяется достаточно много внимания. Это обусловлено как возросшим интересом к методам программно-целевого планирования, так и первым опытом использования оценки деятельности органов государственной власти и местного самоуправления через призму эффективности их деятельности. Однако зачастую эффективность отождествляют с экономностью, результативностью, рациональностью и т.д.
Так, например, Бюджетный кодекс РФ под эффективностью и результативностью понимает расходование бюджетных средств, соответствующее одному из следующих условий: достижение заданных результатов с использованием наименьшего объема средств или достижение наилучшего результата с использованием определенного бюджетом объема средств [ст. 34)].
Как бы то ни было, но эффективность в классическом понимании является соотношением результата к затратам, и вкладывать в понятие эффективности иной смысл, на наш взгляд, недопустимо.
Таким образом, оценка эффективности бюджетных расходов возможна только при сопоставимости результата и затрат, что является непременным условием корректности расчета.
На наш взгляд, можно сформулировать два основных подхода приведения в сопоставимые величины результата и затрат в бюджетном секторе. Первый подход состоит в приведении результатов бюджетных расходов к денежному эквиваленту. Второй - в приведении как результатов бюджетных расходов, так и бюджетных затрат к единому абстрактному эквиваленту - индексу. Каждый подход представлен набором характерных методов измерения эффективности. В зависимости от того, что рассматривается результатом бюджетных расходов, можно сформулировать ряд методов оценки эффективности бюджетных расходов.
Итак, рассмотрим более подробно методы первого подхода - приведения результата к денежному эквиваленту.
Метод оценки доходов бюджета предусматривает расчет эффективности бюджетных расходов исходя из соотношения доходов, полученных в бюджет в результате расходования бюджетных средств, к расходам бюджета с учетом временного фактора.
Данный метод позволяет сопоставить эффективность расходования бюджетных средств государственных и муниципальных финансов с эффективностью использования средств в сфере бизнеса и тем самым дать объективную оценку предполагаемым расходам. Например, имеет ли смысл изымать для инвестиционных расходов бюджета средства на рынке капитала посредством размещения государственных и муниципальных займов или привлечения кредитов коммерческих банков, тем самым повышая стоимость заемных средств для бизнеса. Если эффективность их использования в бюджетной сфере будет значительно ниже, чем в сфере бизнеса. Если же проект имеет высокий уровень отдачи, то есть ли у публично-правового образования необходимость вмешиваться в инвестиционную деятельность.
Например, открытие детского садика даст дополнительные доходы в виде налога на доходы физических лиц, уплачиваемых работниками детского садика, но расходы на его содержание все равно превысят ожидаемые дополнительные поступления. Причем даже само предположение об увеличении доходов не является бесспорным: в крупном городском округе открытие муниципального учреждения создаст конкуренцию для частного сектора, оказывающего подобные услуги.
Таким образом, для оценки эффективности бюджетных расходов данным методом необходимо учитывать и макроэкономический эффект: так, в результате открытия детского садика увеличится численность работающих, которые будут уплачивать налог с собственного дохода, возрастет объем прибыли предприятий, объем основных средств, а, следовательно, и налог на прибыль организаций, земельный налог и т.д. Причем это коснется не только одного учреждения, но и других, связанных с ним производственным циклом. Однако подобные изменения приведут к увеличению поступлений во все уровни бюджетной системы, при том что затраты только одного бюджета.
Таким образом, применение данного метода весьма ограничено.
Метод оценки доходов населения определяет эффективность как соотношение дополнительных доходов, полученных гражданами в результате предоставления им бюджетных услуг, к бюджетным затратам на предоставление бюджетных услуг с учетом временного фактора.
Преимущество данного метода состоит в том, что появляется возможность измерить результат "вложений в человеческий капитал" в денежном эквиваленте, а также просчитать эффективность данных вложений. Например, повышение уровня доходов работника является результатом, достигнутым благодаря расходованию бюджетных средств на предоставление ему бюджетных услуг по переподготовке и повышению квалификации, получение среднеспециального или высшего образования. Аналогичные примеры можно привести и в сфере здравоохранения - от качества предоставляемой медицинской услуги зависит время пребывания работника на больничном листе и как следствие - уровень его доходов.
Итак, чтобы данный метод позволяет измерить эффект совокупных усилий всего бюджетного сектора, как предоставляющего бюджетные услуги, так и создающего условия для их предоставления, а также оценить эффект работы органов управления. Например, сложно определить, как посещение театра, скажется впоследствии на уровне дохода работника или какое влияние на доходы родителей окажет учеба их детей в музыкальной, художественной или спортивной школе. Однако эти услуги оказывают влияние на результаты труда и как следствие - на уровень доходов, но измерить это влияние в рублевом эквиваленте невозможно.
Уровень дохода работника - универсальный показатель, он характеризует насколько успешно государство, муниципалитеты в совокупности решают социальные задачи. Имея высокий уровень доходов, работник в состоянии самостоятельно приобретать услуги образования, здравоохранения, культуры, оплачивать жилищно-коммунальные услуги, услуги благоустройства, транспортного обслуживания. Данный посыл заставляет скептически взглянуть на предоставление новых льгот, когда их получателями становятся работники бюджетного сектора, их родители или дети.
Среди недостатков данного метода необходимо отметить высокий риск возникновения "ловушки бюджетной эффективности". Дело в том, что создание условий для увеличения уровня доходов граждан, работающих в коммерческом секторе, - задача сложная, требующая учета множества факторов, как в момент принятия решения о расходования бюджетных средств, так и на перспективу. Более простой способ добиться высокого результата - повысить доходы работников бюджетного сектора. Возьмем наш пример с детским садиком, где заработная плата персонала составляет около 40% всех расходов учреждения, а с учетом отчислений на фонд заработной платы - более 50%. Увеличив расходы на содержание данного бюджетного учреждения на 10%, но направив их на выплату заработной платы работникам, сможем увеличить их доход на 20%. Следовательно, эффективность расходов бюджетного учреждения, измеренная в рамках данного метода, составит 200%. А с учетом того, что повышение заработной платы в бюджетном секторе вызывает рост оплаты труда и в коммерческих предприятиях, то эффективность будет еще выше. Аналогичная ситуация возникает и при увеличении социальных выплат. Но каковы последствия такой "эффективности"?
Таким образом, риск ловушки эффективности необходимо учитывать при оценке эффективности бюджетных расходов через индекс человеческого капитала.
Применение данного метода оценки эффективности будет наиболее оптимальным для комплексной оценки эффективности бюджетных расходов регионального уровня при условии сдерживания роста бюджетных затрат на оплату труда и социальные выплаты. Наличие целевого ориентира позволяет рассматривать данный метод как вполне приемлемый для оценки эффективности бюджетных расходов в рамках бюджетирования, ориентированного на результат.
Метод оценки экономии затрат предусматривает расчет эффективности бюджетных расходов исходя из соотношения достигнутой экономии затрат на предоставление бюджетной услуги к произведенным бюджетным расходам с учетом временного фактора.
Недостаток данного метода состоит в том, что он не позволяет учитывать изменение качества бюджетной услуги, комфортности ее предоставления. Большую роль играет и временной фактор. Например, какова будет экономия бюджетного учреждения по оплате коммунальных услуг при переводе здания с котельно-печного отопления на газовое: если брать краткосрочный или среднесрочный период, то экономия вряд ли сможет превысить затраты на газификацию и эти расходы будут признаны неэффективными. В долгосрочной перспективе - расходы на газификацию окупятся, но чем больше период окупаемости, тем менее достоверная оценка расходов.
Наиболее оптимальным применение данного метода будет в условиях традиционного бюджетирования, когда основным критерием выделения дополнительных бюджетных средств является сдерживание роста расходов и принятия новых расходных обязательств при заданных планках минимального качества предоставления бюджетных услуг, а также для оценки эффективности энергосберегающих технологий, расходов капитального характера.
Метод оценки стоимости бюджетной услуги предусматривает расчет эффективности бюджетных затрат исходя из соотношения стоимости произведенной бюджетной услуги и затрат бюджета на ее предоставление.
На наш взгляд, данный метод наиболее полно характеризует эффективность использования бюджетных средств, однако его применение ограничено по двум причинам. Во-первых, многие из перечисленных услуг оказываются самими же бюджетными учреждениями, но на платной основе. Цена рассчитана исходя из себестоимости компонентов, в связи с чем на данном сегменте рынка можно узнать, сколько услуга стоит, но не сколько она должна стоить. Ценность любой бюджетной услуги должна быть выше, чем стоимость ее компонентов, а норма прибыли устанавливаться рынком, а не тем, кто предоставляет бюджетную услугу.
Во-вторых, для ряда бюджетных услуг не существует рынка то ли в силу несовершенства сложившихся рыночных отношений, то ли в силу естественной монополизации сферы деятельности государством. К сфере естественной монополии государства можно отнести: внешнюю безопасность, отправление правосудия, правоохранительную деятельность, услуги экстренных служб, социальную защиту населения.
В данное время наиболее оптимальным применение данного метода является для оценки эффективности бюджетных расходов по оказанию бюджетных услуг, имеющих аналог на рынке. Расширение практики создания и функционирования автономных учреждений позволит применять данный метод к большему количеству видов бюджетной деятельности. В перспективе применение данного метода необходимо для оценки эффективности наиболее востребованных у населения бюджетных услуг - образование, здравоохранение, культура. Данный метод может быть применен в рамках как традиционного бюджетирования с целью контроля за необоснованным ростом бюджетных расходов, так и в рамках бюджетирования, ориентированного на результат, с целью выявления и финансирования наиболее востребованных у населения услуг.
Таким образом, в целом отметим, что методы оценки эффективности, состоящие в приведении результатов бюджетных расходов в денежный эквивалент, ориентированы на сравнение результатов бюджетных расходов с результатами коммерческого сектора.
Итак, например, результат предоставления общеобразовательной услуги в средней школе может быть измерен в среднем балле, количестве поступивших в вузы, медалистов, успешных выступлениях на соревнованиях и т.д. Перечисленные показатели (индикаторы) можно проранжировать, определить их условную значимость, оценить в баллах и получить после сложения набранных баллов по всем показателям итоговый балл, который и будет оценкой результата. Соотношение этого итогового балла к затратам (в расчете на одного ученика) и есть условная эффективность расходования бюджетных средств по предоставлению бюджетной услуги в школе (назовем ее школой N 1). В другой аналогичной школе - школе N 2 - результаты будут иными, в чем-то превосходить показатели школы N 1, а в чем-то и уступать. У кого данный показатель будет выше, тот и обеспечил более эффективное расходование средств.
За основу для сравнения может приниматься и средний показатель по всем аналогичным учреждениям или некий "идеальный" вариант, признанный и установленный в качестве критерия.
Преимуществом данного метода является его ориентация на выявление "отстающих" учреждений то ли от среднего показателя, то ли от желаемого состояния. При этом выявление неэффективного расходования бюджетных средств обеспечивается оперативно и с минимальными затратами.
Наиболее оптимальным применение данного метода, на наш взгляд, будет в условиях бюджетирования, основанного на планово-нормативных показателях, бюджетирования, ориентированного на результат, когда уже сформировано представление об "идеальной" модели бюджетного учреждения и есть необходимость определить, насколько аналогичные учреждения соответствуют заданному эталону, при этом допускается несколько вариантов достижения результата.
Соответственно, эффективным будет признано такое расходование бюджетных средств, при котором степень удовлетворения общества возрастет в большее количество раз (или на проценты), чем увеличиваются бюджетные расходы.
Данный метод, как и метод оценки стоимости бюджетных услуг, ориентирован на оценку ценности, создаваемой при расходовании бюджетных средств. Однако, в отличие от ранее рассмотренного метода, метод оценки потребностей может быть применен для оценки эффективности бюджетных расходов в любой сфере. Определение результата - изменение степени удовлетворения потребностей - возможно посредством проведения социологических исследований.
Недостаток данного метода - высокие требования к качеству социологических исследований и их высокая стоимость.
Оптимальным применение данного метода будет в условиях бюджетирования, ориентированного на результат, когда поставлена задача выбора приоритетов бюджетных расходов и распределения средств пропорционально значимости приоритетов.
В целом, отметим, что приведение к индексным показателям как результатов расходования бюджетных средств, так и самих затрат обусловлено в том случае, когда ориентиром является достижение социального результата наименее затратным способом.
Таким образом, метод оценки эффективности бюджетных расходов обусловлен сформулированными приоритетами бюджетной политики и напрямую зависит от уровня публично-правового образования и сферы применения.
1.3 Методический оценки эффективности тных расходов образований
Итак, в настоящей исследуется повышение бюджетных расходов образования на города Кызыла Тыва, то в параграфе настоящей будет рассмотрен и порядок формирования инструментария оценки бюджетных расходов образования и использования сметы муниципального поскольку Департамент мэрии города является муниципальным и основным финансовым является бюджетная смета.
Бюджетная составляется муниципальными так как этот документ лимиты бюджетных муниципальных учреждений в с классификацией расходов бюджетов. Порядок указанных смет на основании ст. 221 РФ и общими к порядку составления, и ведения бюджетных муниципальных учреждений.
В БК РФ я, что смета муниципального составляется, утверждается и в порядке, определенном распорядителем бюджетных в ведении находится муниципальное в соответствии с общими установленными Министерством Российской Федерации.
Бюджетная муниципального учреждения с учетом объемов обеспечения для закупок товаров, услуг для государственных (муниципальных) предусмотренных при планов закупок работ, услуг обеспечения государственных и нужд, утверждаемых в лимитов бюджетных на принятие и исполнение бюджетных на закупку работ, услуг обеспечения государственных нужд.
Также в смете муниципального дополнительно должны и другие показатели, порядком составления и бюджетной сметы учреждения.
Смета и расходов - это который закладывает всей хозяйственной бюджетных учреждений, финансовое обеспечение ведется на основе. У тех которые занимаются платных услуг, сметы доходов и бюджетная смета и приносящей доход.
Бюджетная смета - устанавливающий в соответствии с расходов бюджетов бюджетных обязательств учреждения (ст. 6 РФ).
В свою лимиты бюджетных - это объем в денежном выражении принятие бюджетным бюджетных обязательств и их исполнение в финансовом году финансовом году и периоде).
Если расшифровать понятие обязательства (расходные подлежащие исполнению в финансовом году), понятие бюджетной будет следующим.
Особенностью сметы является что доходы в не отражаются. Ее формируются в разрезе классификации расходов бюджетной классификации с детализацией статей классификации операций государственного управления (КОСГУ). При отнесение расходов соответствующим статьям производится согласно о порядке применения классификации и Методическим по применению.
Оформляющая формы сметы содержать подписи расшифровкой) должностных ответственных за в смете данные - учреждения, руководителя службы учреждения иного уполномоченного лица, исполнителя а также дату (подготовки) сметы смет учреждений).
В образования в ходе бюджета экономии отдельным статьям и КОСГУ руководители представляют в предложения на изменение ассигнований.
В целях администрирования доходов субъектов РФ бюджетов), начиная с 1 2012 г. коды доходов бюджетов, в приказе по должны соответствовать классификации доходов предусмотренным Указаниями о применения бюджетной РФ, утверждаемыми Министерства финансов на соответствующие периоды, так в 2014 г. таким является Приказ России от N 65н(ред. от) «Об утверждении о порядке применения классификации Российской.
В результате проведенного представляется следующий к оценке эффективности расходов:
1. Оценка в рамках бюджетирования, тированного результат.
Бюджетирование, на результат, - БОР) -- это планирования, исполнения и за исполнением обеспечивающий распределение ресурсов по задачам и функциям с учетом приоритетов политики и общественной ожидаемых результатов бюджетных средств с. 4].
Основной результативного бюджетирования -- программы, ведомственные и долгосрочные.
Субъект -- органы государственной Российской Федерации, местного самоуправления.
Объектами являются ведомственные и целевые программы.
Цель эффективности в рамках бюджетирования -- определение (социальной эффективности) и эффективности общественных услуг.
Результативность социальная эффективность () расходов представляет достижение определенного качества услуг в располагаемых ресурсов, для достижения социальных целей сокращение уголовных рассмотренных с нарушением сроков с 25% 5%, или доли абсолютно детей школьного с 5 до 30%).
Однако подходов к оценке позволило сделать что в целом по значимости эффективности в рамках ориентированного на являющегося ядром организации бюджетного процесса.
Различия в социально-экономического развития и система власти в способствуют возникновению и организационных особенностей эффективности бюджетных расходов. Представлена оценки эффективности расходов муниципального действующая в городе в настоящее время, цифрами обозначен инструментарий:
1 - оценка планирования расходов
2 - оценка результатов бюджета;
3 - оценка учета и отчетности;
4 - организации контроля;
5 - исполнения судебных
6 - оценка кадрового экономических и бухгалтерских
7 - оценка результативности;
8 - эффективности расходования средств; оценка результатов деятельности местного самоуправления;
9 - оценка деятельности и мэрии города;
10 - качества деятельности и мэрии города;
11 - объема оказания услуги; (выполнения
12 - оценка доступности услуги (работы);
13 - качества оказываемой услуги (работы);
14 - себестоимости муниципальной (работы);
16 - стоимости муниципальной для потребителя;
17 - надежности / регулярности муниципальной услуг работы);
18 - оценка достижения цели каждом году
19 - оценка отдельных мероприятий
20 - оценка результатов реализации, программы.
В реализации Указа Российской Федерации 28 апреля года № 607 оценке эффективности органов местного городских округов и районов", распоряжениям Российской Федерации; 7 августа 2014 № 778 "О по реали Указа Президента Федерации», от апреля 2013 № 203 "Об эффективности деятельности местного самоуправления округов и муниципальных в Республике Тыва оценка эффективности органов местного городских округов и районов.
Расчет осуществляется межведомственной, функции по деятельности которой на Департамент эомики, отношений и финансового мэрии города .
Оценка определяется на значении показателей, деятельность органов самоуправления, сгруппированных следующим сферам:
развитие;
Обеспечение
Образование;
Культура;
Физическа культура и спорт;
Жилищно-коммунальный комплекс;
Организация управления.
В установленных деятельности рассчитывается эффективности, представляющий совокупность уровней: трем направлениям,
Результативность деятельности местного самоуправления в сфере;
Эффективность бюджетных средств; осуществляется путем доли неэффективных в: общем, расходов консолидированного муниципального образования в сфере;.
Оценку результатов деятельности местного самоуправления, путем определения удовлетворенности населения органов местного, городского округа района).
Итак, оценка деятельности органов самоуправления заключается в анализе показателей образований по уровню за период и (или) изменений. Достигнутый определяется значением показателя в отчетном году. Динамика определяется как значений достигнутого соответствующего показателя в и базовом годах. Базовый определяется как предшествующий отчетному году.
Оценка деятельности органов самоуправления осуществляется основании данных, в докладах глав администраций городских и муниципальных районов и показателей, представленных информационного мониторинга округа.
Правительством Тыва утвержден показателей результативности том числе используемых для эффективности деятельности местного самоуправления округов и муниципальных Республики Тыва.
Постановлением Республики Тыва 24 марта г. №36 реализации в Республике Указа Президента Федерации», от апреля 2014 №607 "Об эффективности деятельности местного самоуправления округов и муниципальных и распоряжения Правительства Федерации от сентября 2014 № 1313-Р" утверждены значения показателей, для расчета расходов для эффективности деятельности местного самоуправления округов и муниципальных автономного округа отчетный период, а порядок организации социологических опросов уровне оценки результатов деятельности местного самоуправления.
масштабно оценка бюджетных расходов в образовании городе проводится в рамках ориентированного на основным инструментом являются целевые - ведомственные и долгосрочные.
Основой проекта бюджета основе ВЦП реестр муниципальных (работ), который в соответствии с постановлением города Кызыла Тыва от г. № 833 утверждении порядка и ведения реестра услуг городского город Кызыл" изменениями от г.).
Реестр услуг городского город Кызыл - муниципальных услуг, органом местного муниципальными автономными, казенными учреждениями и организациями в соответствии с полномочиями (видами закрепленными в учредительных организации), который регулярно обновляемые о муниципальных услугах п. 1.5].
Цели реестра:
1. Определение муниципальных услуг, а услуг, необходимых и для предоставления услуг, предоставляемых в числе:
Органом самоуправления;
Муниципальными учреждениями;
Муниципальными учреждениями;
Другими организациями.
перечня муниципальных выполняемых муниципальными автономными, казенными и другими организациями.
Формирование осуществляется на постановления мэрии Кызыла Республики от 13.10.2014 г. № "Об утверждении разработки, утверждения и ведомственных целевых (с изменениями 25.10.2015 г.).
Согласно ведомственные целевые базируются на целей, задач и деятельности ГРБС оказанию муниципальных (выполнению работ), отражаются в докладах о и основных направлениях п. 1 ст. 1].
Разработку и ВЦП осуществляют и соадминистраторы ведомственных программ.
Администратор целевой программы -- подразделение Мэрии осуществляющее разработку и ВЦП в рамках сферы деятельности оказанию муниципальных (выполнению работ) п. 1 ст. 2].
Соадминистратор целевой программы - подразделение Мэрии принимающее участие в и реализации программы в выполнения курируемыми иными учреждениями функций по в централизованном порядке зданий, сооружений и сетей, технического и ремонта техники, ресурсов в соответствии с правовыми актами п. 2 ст. 2].
Ведомственная программа содержит разделы:
Характеристика услуги (работы), в рамках программы;
Уровня оказания услуги (выполнения
Цель ВЦП;
Задачи по цели ВЦП;
Достижения результатов
Объем бюджетных на реализацию .
Одна целевая программа иметь только цель. Набор задач должен обеспечивать достижение ВЦП, выраженной показатели достижения деятельности (при этих показателей и результаты оценки в предоставлении муниципальных услуг).
Показатели результатов деятельности
1) объем оказания услуги (выполнения
2) доступность муниципальной / потребность в выполнении
3) качество оказываемой услуги (выполняемой
4) себестоимость муниципальной (работы);
5) стоимость услуги (работы) потребителя;
6) надежность, оказания муниципальной (выполнения работы) п. 6 ст. 5].
Также отметить, что в разработки ВЦП, уже достигнутых определения стратегических деятельности администратором составляется доклад о и основных направлениях (далее - ДРОНД).
Доклад следующие разделы:
результатов и основные деятельности;
Стратегические деятельности.
Стратегические устанавливаются с учетом критериев:
Специфика
Измеримость (достижение можно оценить показателями);
Достижимость должны быть достижимы в среднесрочной перспективе).
Ведомственные целевые программы утверждаются правовым актом Мэрии города и подлежат размещению на официальном сайте Мэрии города Кызыла.
Реализация ведомственных целевых программ осуществляется, администратором, (соадминистратором) путем организации функционирования подведомственных им учреждений в установленной сфере деятельности.
С этой целью соответствующие ГРБС формируют муниципальные задания на оказание муниципальных услуг (выполнение работ) своим подведомственным учреждениям.
Муниципальные задания устанавливают требования к составу, качеству и (или) объему, условиям, порядку и результатам оказания муниципальных услуг (выполнения работ).
Формирование муниципального задания осуществляется на срок до трех лет (на очередной финансовый год и плановый период) с учетом:
1) оценки потребности в оказании муниципальных услуг (выполнении работ);
2) предложений муниципального учреждения;
3) показателей выполнения учреждением муниципального задания в отчетном году;
4) объемов бюджетных ассигнований и лимитов бюджетных обязательств, доведенных до главных распорядителей бюджетных средств;
5) наличия у учреждения движимого и недвижимого имущества для исполнения муниципального задания .
Использование бюджетных ассигнований на реализацию ВЦП осуществляется в соответствии с порядком исполнения бюджета по расходам, порядком составления и ведения сводной бюджетной росписи бюджета и бюджетных росписей ГРБС (главных администраторов источников финансирования дефицита бюджета), порядком составления и ведения кассового плана бюджета городского округа город Кызыл, утвержденными приказами департамента финансов мэрии города.
Вся ответственность за реализацию ВЦП возлагается на администратора ведомственной целевой программы.
Администратор ВЦП осуществляет ежеквартальный и ежегодный мониторинг за исполнением программы путем составления отчета об исполнении ВЦП с выделением внешних и внутренних факторов (в случае, если отклонение составило более 5%), повлиявших на исполнение показателей (форма отчета представлена в Приложении № 5) .
В целях подготовки отчетности соадминистраторы представляют администраторам отчет об исполнении части ВЦП: ежеквартальный -- в срок до 15 числа месяца, следующего за отчетным кварталом; годовой - в срок до 1 февраля года, следующего за отчетным финансовым годом .
Администраторы представляют отчет об исполнении ВЦП главному распорядителю бюджетных средств: ежеквартальный - в срок до 18 числа месяца, следующего за отчетным кварталом; годовой -- в срок до 5 февраля года, следующего за отчетным финансовым годом .
Департамент по экономике готовит сводный отчет о реализации ВЦП за первый квартал, полугодие, девять месяцев текущего финансового года в срок до 25 числа месяца, следующего за отчетным кварталом; а в срок до 15 февраля года, следующего за отчетным,. готовит сводный - годовой отчет о реализации ВЦП .
Итак, по результатам рассмотрения отчета Комиссия формирует заключение об итогах реализации ВЦП и предложениям направлении экономии бюджетных, ассигнований на реализацию ведомственных; целевых программ главным» распорядителям бюджетных средств.
Таким образом, Мэрией города принят ряд муниципальных правовых актов, регламентирующих порядки составления реестра муниципальных: услуг, выдачи муниципального задания муниципальным и автономным учреждениям, формирования ведомственных целевых программ.
1.4 Показатели эффективности бюджетных расходов в бюджетном планировании
Итак, все показатели (индикаторы) должны обладать следующими свойствами:
Релевантность - показатели должны непосредственно относиться к сформулированным целям и задачам;
Четкость и однозначность, простота в понимании и использовании;
Чтобы обеспечить возможность сбора и сравнения данных, показатель должен быть четко и грамотно определен, описан языком, понятным пользователю;
Измеримость - показатели должны разрабатываться так, чтобы можно было их измерить;
Сравнимость - показатели должны обеспечивать сопоставимость во времени и позволять проводить сравнение между организациями;
Проверяемость - показатели должны быть сформированы таким образом, чтобы их значения (собранные и расчетные данные) могли быть проверены;
Статистическая надежность - показатели должны основываться на надежных системах сбора и обработки данных;
Экономическая целесообразность - очень важно соблюдать разумное соотношение между затратами на сбор данных и полезностью и необходимостью этих данных;
Возможность контролировать затраты и непосредственные результаты;
Чувствительность - показатели должны быстро реагировать на изменения;
Быстрота обновления - показатели должны быть основаны на данных, которые можно получить за достаточно короткий промежуток времени, иначе существует опасность того, что решения будут приниматься на основе устаревших или утративших актуальность данных.
Итак, на наш взгляд, систему показателей оценки эффективности и результативности можно разбить на общие и частные [рис.1]. Общие показатели применимы для всех направлений расходования бюджетных средств во всех субъектах РФ и муниципальных образованиях и к ним следует относить показатели качества управления бюджетными расходами:
Индикаторы оценки качества планирования (соотношение плановых и фактических показателей; качество среднесрочного планирования и т.д.);
Индикаторы оценки структуры бюджета (долговая нагрузка, доля расходов на заработную плату и т.д.);
Индикаторы оценки качества исполнения бюджета (кредиторская и дебиторская задолженности, лимиты потребления энергоресурсов и т.д.);
Индикаторы качества индикаторы роля и аналитический работы и последующего применения результатов в планировании (опросы населения, аудит бюджета, доля нецелевого использования средств и т.д.).
Частные показатели эффективности и результативности, разработанные для каждого направления бюджетных расходов - образование, здравоохранение, сельское хозяйство и т.д., которые, в свою очередь, предлагаем разделить на:
Показатели непосредственных результатов - характеризующие объем и качество государственных (муниципальных) услуг, оказанных органами исполнительной власти;
Показатели конечных результатов - характеризующие социально значимые результаты для внешних потребителей (населения) от оказания государственных (муниципальных) услуг.
Подобные документы
Сущность бюджетных расходов. Анализ расходов бюджетов субъектов РФ на примере Оренбургской области. Динамика бюджетных расходов, оценка их эффективности и совершенствование расходной части. Оптимизация расходов и приоритетные направления расходования.
дипломная работа , добавлен 20.01.2013
Расходы бюджета как компонент его общей финансовой категории. Методика планирования бюджетных расходов субъекта Федерации, его сущность и значение. Анализ системы планирования бюджетных расходов в Чувашской Республике. Оценка плановых расходов бюджета.
курсовая работа , добавлен 22.04.2012
Теоретические основы формирования расходов местного бюджета на социально-культурные цели. Анализ использования средств муниципального образования "Город Калуга". Программно-целевое бюджетирование как метод повышения эффективности бюджетных расходов.
дипломная работа , добавлен 04.10.2010
Распределение бюджетных ресурсов для решения социально-экономических задач в сфере государственных и муниципальных финансов. Ранжирование приоритетов расходов. Методы оценки доходов бюджета и доходов населения. Оценка эффективности программных расходов.
статья , добавлен 05.11.2010
Аспекты государственных расходов в современных экономических условиях. Проблема оптимизации расходов региональных бюджетов. Применение зарубежного опыта бюджетирования, ориентированного на результат. Пути повышения эффективности бюджетных расходов.
курсовая работа , добавлен 17.10.2009
Классификация бюджетных расходов и разграничение расходных полномочий между уровнями бюджетной системы. Методы оценки эффективности расходования бюджетных средств. Оценка эффективности расходования бюджетных средств на всех уровнях бюджетной системы.
курсовая работа , добавлен 30.01.2016
Сущность бюджета, история его возникновения. Структура экономического содержания расходов. Анализ расходов бюджета как одного из инструментов воздействия государства на различные отрасли экономики. Тенденции повышения эффективности расходов бюджета.
курсовая работа , добавлен 10.02.2011
Понятие расходов бюджета. Исследование процессов выполнения бюджета. Примеры неэффективного использования бюджетных средств и низкого уровня результативности расходов бюджета. Обоснование необходимости оценки эффективности государственных расходов.
контрольная работа , добавлен 17.03.2014
Сущность расходов федерального бюджета, их роль в решении социально экономических задач. Классификация и особенности бюджетных расходов. Факторы, определяющие величину бюджетных расходов. Анализ структуры и динамики расходов федерального бюджета РФ.
курсовая работа , добавлен 14.11.2017
Сущность и понятие расходов на образование бюджетных организаций. Формы и методы бюджетного планирования и финансирования расходов. Разработка сметы расходов и организация финансирования Учреждения образования "Средняя общеобразовательная школа № 13".
УТВЕРЖДЕНА
Распоряжением Правительства
Российской Федерации
П Р О Г Р А М М А
Правительства Российской Федерации
по повышению эффективности бюджетных расходов
на период до 2012 года
Программа Правительства Российской Федерации по повышению эффективности бюджетных расходов на период до 2012 года (далее - Программа) разработана в соответствии с Посланием Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации от 12 ноября 2009 г. и Бюджетным посланием Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации от 25 мая 2009 г. «О бюджетной политике в 2010 - 2012 годах», а также основными положениями Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года, утвержденной распоряжением Правительства Российской Федерации от 17 ноября 2008 г. № 1662-р, и Основными направлениями деятельности Правительства Российской Федерации на период до 2012 года, утвержденными распоряжением Правительства Российской Федерации от 17 ноября 2008 г. № 1663-р.
I. Необходимость разработки и реализации Программы
В 2000-х годах Правительством Российской Федерации были утверждены и реализованы среднесрочные программы бюджетных реформ (Программа развития органов федерального казначейства на 2000 -2004 годы, Программа развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 года), Концепция реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации в 2004 - 2006 годах, Концепция повышения эффективности межбюджетных отношений и качества управления государственными и муниципальными финансами в Российской Федерации в 2006 - 2008 годах, а также мероприятия по обеспечению реструктуризации бюджетного сектора на 2003-2004 годы.
В 2000 году вступил в силу Бюджетный кодекс Российской Федерации, который определил основные подходы к организации бюджетного процесса для всех уровней бюджетной системы Российской Федерации. В нем постепенно находили отражение различные инструменты, обеспечивающие реализацию программ бюджетных реформ.
Результатом данных реформ стало формирование в Российской Федерации современной системы управления общественными (государственными и муниципальными) финансами путем:
Создания целостной системы регулирования бюджетных правоотношений, установления единых принципов бюджетной системы и четкого определения статуса и полномочий участников бюджетного процесса;
Организации бюджетного процесса исходя из принципа безусловного исполнения действующих расходных обязательств;
Разграничения полномочий и, соответственно, расходных обязательств и доходных источников публично-правовых образований (Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований);
Ликвидации «необеспеченных федеральных мандатов» и упорядочения основных социальных обязательств;
Введения формализованных методик распределения основных межбюджетных трансфертов;
Создания и развития системы Федерального казначейства, обеспечивающей кассовое обслуживание бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, эффективный учет и предварительный контроль в процессе исполнения расходных обязательств Российской Федерации, управление единым счетом федерального бюджета, формирование достоверной и прозрачной консолидированной бюджетной отчетности;
Установления механизма сбережения нефтегазовых доходов и ограничений дефицита федерального бюджета, направленного на повышение устойчивости бюджетной системы Российской Федерации и снижение влияния на бюджетную систему Российской Федерации внешних экономических рисков;
Поэтапного внедрения инструментов бюджетирования, ориентированного на результаты (приоритетных национальных проектов, докладов о результатах и основных направлениях деятельности, ведомственных целевых программ, обоснований бюджетных ассигнований, государственных (муниципальных) заданий, проектов по реализации Основных направлений деятельности Правительства Российской Федерации на период до 2012 года);
Перехода от годового к среднесрочному финансовому планированию, в том числе утверждению федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов Российской Федерации на очередной финансовый год и на плановый период в формате «скользящей трехлетки»;
Создания законодательной базы для развития новых форм финансового обеспечения государственных (муниципальных) услуг;
Установления правил и процедур размещения заказов на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных (муниципальных) нужд и придание этому процессу публичности;
Создания системы мониторинга качества финансового менеджмента, осуществляемого главными распорядителями средств федерального бюджета, субъектами Российской Федерации и муниципальными образованиями с использованием инструментов конкурсной поддержки бюджетных реформ.
В то же время не все заявленные планы были реализованы. Не удалось на практике применить ряд законодательно введенных норм, принципов и механизмов и урегулировать многие методические вопросы.
Как следствие, в сфере управления общественными финансами сохраняется ряд следующих системных недостатков и нерешенных проблем:
Стратегическое планирование остается слабо увязанным с бюджетным планированием, отсутствует оценка всего набора инструментов (бюджетных, налоговых, тарифных, таможенных, нормативного регулирования), применяемых для достижения целей государственной политики;
Сохраняются условия и стимулы для неоправданного увеличения бюджетных расходов, не созданы условия для мотивации органов государственной власти и органов местного самоуправления, а также бюджетных учреждений в повышении эффективности бюджетных расходов и своей деятельности в целом;
Структура и динамика расходов слабо увязаны с целями государственной политики;
Отсутствуют действенные методики оценки деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления, в том числе оценки эффективности использования ими финансовых ресурсов;
Планирование программных и непрограммных расходов, а также капитальных и текущих расходов (за исключением федеральных целевых программ) методологически не взаимоувязано;
Не соответствует современным требованиям система государственного финансового контроля;
Остаются непрозрачными сферы деятельности участников сектора государственного управления за счет постоянно продлевающихся переходных норм;
Не осуществлен переход на кассовое обслуживание государственных внебюджетных фондов;
Сохраняются отдельные «необеспеченные федеральные мандаты» и неформализованные (а значит непрозрачные) каналы предоставления межбюджетных трансфертов;
Доходная база региональных и местных бюджетов остается нестабильной при низкой заинтересованности регионов и муниципалитетов в ее наращивании;
Формальным и недостаточно увязанным с бюджетным процессом остается применение инструментов бюджетирования, ориентированного на результаты;
Продолжает расти бюджетная сеть (перевод бюджетных учреждений в автономные учреждения произошел только в нескольких субъектах Российской Федерации и практически не состоялся на федеральном уровне);
Остается ограниченным опыт внедрения государственных (муниципальных) заданий.
Необходимость достижения долгосрочных целей социально-экономического развития Российской Федерации в условиях адаптации бюджетной системы Российской Федерации к замедлению темпов роста бюджетных доходов увеличивает актуальность разработки и реализации системы мер по повышению эффективности деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления, а также по модернизации управления общественными финансами Российской Федерации.
II. Цели и задачи Программы
Цель Программы - создание условий для повышения эффективности деятельности публично-правовых образований по выполнению государственных (муниципальных) функций и обеспечению потребностей граждан и общества в государственных (муниципальных) услугах, увеличению их доступности и качества, реализации долгосрочных приоритетов и целей социально-экономического развития.
Базовым условием реализации Программы является обеспечение долгосрочной сбалансированности и устойчивости бюджетной системы Российской Федерации.
Для достижения цели Программы необходимо создание механизмов, направленных на решение следующих основных задач:
Четкое определение сфер ответственности как публично-правовых образований, так и органов государственной власти и органов местного самоуправления соответствующих публично-правовых образований;
Обеспечение более тесной увязки стратегического и бюджетного планирования и целеполагания бюджетных расходов с мониторингом достижения заявленных целей;
Усиление роли федерального бюджета в решении вопросов модернизации и инновационного развития российской экономики;
Создание условий для повышения эффективности деятельности публично-правовых образований по обеспечению государственных (муниципальных) услуг;
Создание механизмов стимулирования участников бюджетного процесса к повышению эффективности бюджетных расходов и проведению структурных реформ;
Повышение качества финансового управления в общественном секторе, в том числе путем адаптации инструментов корпоративного менеджмента;
Повышение прозрачности и подотчетности деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления, в том числе за счет внедрения требований к публичности показателей их деятельности;
Обеспечение более тесной увязки между количеством и составом имущества, находящегося в собственности публично-правовых образований, и полномочиями органов государственной власти и органов местного самоуправления.
Для решения указанных задач в 2010 - 2012 годах предлагается принять решения по следующим основным направлениям:
Внедрение программно-целевых принципов организации деятельности органов исполнительной власти и органов местного самоуправления;
Применение в полном объеме всех норм бюджетного законодательства в части формирования 3-летнего бюджета;
Переход к утверждению «программного» бюджета;
Развитие новых форм оказания и финансового обеспечения государственных (муниципальных) услуг;
Реформирование государственного (муниципального) финансового контроля и развитие внутреннего контроля;
Совершенствование инструментов управления и контроля на всех стадиях государственных (муниципальных) закупок;
Создание информационной среды и технологий для реализации управленческих решений и повышения действенности общественного контроля за деятельностью органов государственной власти и органов местного самоуправления.
III. Долгосрочная сбалансированность и устойчивость
Бюджетной системы Российской Федерации
Обеспечение долгосрочной сбалансированности и устойчивости бюджетной системы Российской Федерации является необходимым условием решения задач Программы.
Проведение предсказуемой и ответственной бюджетной политики является важнейшей предпосылкой для обеспечения макроэкономической стабильности, которая:
Создает базовые условия для устойчивого экономического роста, улучшения инвестиционного климата, диверсификации и повышения конкурентоспособности субъектов экономики, основанной на инновационном развитии;
Ведет к созданию рабочих мест, требующих кадров высокой квалификации;
Определяет достижение ключевой конечной цели стратегии социально-экономического развития страны - роста уровня и качества жизни населения.
Ухудшение условий функционирования экономики вследствие макроэкономической нестабильности неизбежно приводит к замедлению роста или, в особо неблагоприятных условиях, к снижению доходов бюджетов бюджетной системы, то есть к сокращению возможностей публично-правовых образований не только для достижения заявленных долгосрочных стратегических целей, но и для исполнения принятых публичных обязательств перед гражданами.
Установление целей социально-экономического развития и индикаторов их достижения без учета объективно обусловленных ограничений бюджетного дефицита и уровня (темпов роста) государственного долга привело бы к восстановлению «необеспеченных мандатов» (нормативных правовых актов и решений федеральных органов исполнительной власти, влекущих дополнительные расходы бюджетов субъектов Российской Федерации или местных бюджетов) и, как следствие, размыванию ответственности публично-правовых образований и конкретных должностных лиц за результаты деятельности, а также к дискредитации формируемых общественных институтов, включая защиту прав собственности, соблюдение законодательно установленных социальных гарантий, выполнение контрактных обязательств, действенность судебной системы, без которых невозможно устойчивое социально-экономическое развитие страны.
Вынужденный в условиях неопределенности бюджетных возможностей пересмотр заявленных целей государственной политики, нормативных правовых актов, в том числе устанавливающих социальные обязательства, введение секвестра бюджетных ассигнований вплоть до отказа от исполнения действующих расходных обязательств, отмены или переноса сроков реализации запланированных мероприятий (в том числе принятых программ), невыполнения (пересмотра) государственных контрактов приводит к снижению доверия граждан и бизнеса к государству не только как к субъекту политики, но и как к ответственному и надежному партнеру в гражданско-правовых отношениях.
Кроме того, в таких условиях существенно усложняется планирование деятельности органов исполнительной власти и органов местного самоуправления, снижается их ответственность за определение и достижение целей и индикаторов результативности своей деятельности, возникают стимулы к постоянному «раздуванию» расходов, не имеющих четких критериев оценки их необходимости и достаточности для решения задач государственной политики в соответствующих сферах.
Таким образом, для повышения эффективности деятельности публично-правовых образований, в том числе в сфере бюджетной политики, необходимо установление и соблюдение четко сформулированных принципов ответственной бюджетной политики, к которым относятся:
Консервативность и надежность экономических прогнозов и предпосылок, положенных в основу бюджетного планирования;
Формирование бюджетов с учетом долгосрочного прогноза основных параметров бюджетной системы Российской Федерации, основанных на реалистичных оценках;
Ограничение бюджетного дефицита, государственного долга и восстановление по мере стабилизации мировой экономической ситуации правил, ограничивающих использование нестабильных (зависящих от внешних условий) доходов для финансового обеспечения «длящихся» расходных обязательств;
Стабильность и предсказуемость налоговой политики;
Недопустимость увязки в ходе исполнения бюджетов объемов расходов бюджетов с определенными доходными источниками;
Полнота учета и прогнозирования финансовых и других ресурсов, которые могут быть направлены на достижение целей государственной (муниципальной) политики (включая в том числе бюджетные ассигнования, налоговые льготы, гарантии и имущество);
Планирование бюджетных ассигнований исходя из необходимости безусловного исполнения действующих расходных обязательств;
Принятие новых расходных обязательств при наличии четкой оценки необходимых для их исполнения бюджетных ассигнований на весь период их исполнения;
Принятие новых расходных обязательств с учетом сроков и механизмов их реализации;
Соблюдение установленных бюджетных ограничений при принятии новых расходных обязательств, в том числе при условии и в пределах реструктуризации (сокращения) ранее принятых обязательств (в случае необходимости);
Систематический анализ и оценка рисков для бюджетной системы Российской Федерации, в том числе возникающих вследствие средне- и долгосрочных демографических тенденций, изменения внешнеэкономических условий, принятия условных обязательств;
Создание и поддержание необходимых финансовых резервов.
Для дальнейшего внедрения указанных выше принципов на федеральном уровне планируется реализовать следующие основные меры:
Формирование долгосрочного прогноза социально-экономического развития (на срок не менее 20 лет) и долгосрочной бюджетной стратегии Российской Федерации;
Использование для целей бюджетного планирования консервативного макроэкономического прогноза;
Поэтапное восстановление фискальных правил (в том числе по ограничению дефицита федерального бюджета без учета использования нефтегазовых резервов и использованию нефтегазовых доходов, а также по сбережению нефтегазовых доходов в случае благоприятной внешнеэкономической конъюнктуры);
Оценка возможностей по увеличению условно утверждаемых расходов федерального бюджета;
Сокращение наименее эффективных видов финансовой помощи, повышение концентрации межбюджетных трансфертов на важнейших приоритетных направлениях;
Уточнение формы и порядка ведения реестра расходных обязательств с его взаимной увязкой с реестром государственных контрактов и введением правил корректировки (пересчета) объемов действующих расходных обязательств, учет в реестре расходных обязательств особенностей различных расходных обязательств, характер их образования, принятия и «жизненного» цикла вплоть до исполнения;
Переход к индексации социальных пособий с учетом уровня инфляции в отчетном (текущем) году;
Обеспечение формирования и реализации федеральной адресной инвестиционной программы, включающей планируемые и достигаемые результаты осуществления инвестиционных расходов с учетом отражения информации, содержащейся в этой программе, в реестре расходных обязательств;
Установление Правительством Российской Федерации среднесрочных (на срок до 6 лет) индикативных пределов (показателей) расходов по направлениям государственной политики (государственным программам), создающих условия для повышения гибкости в использовании бюджетных ассигнований для достижения заявленных целей и при необходимости реструктуризации расходов по инициативе соответствующих федеральных органов исполнительной власти;
Формализация порядка и критериев инициирования и принятия решений по введению новых (увеличению действующих) расходных обязательств с усилением ответственности федеральных органов исполнительной власти за достоверность оценки их объемов и сроков исполнения;
Оптимизация числа налоговых льгот и отражение в случае применения налоговых льгот в рамках государственной программы целей их предоставления в соответствующих государственных программах с регулярной оценкой их влияния на достижение заявленных программами целей;
Совершенствование организации и методологии прогнозирования кассового исполнения федерального бюджета с установлением ответственности главных распорядителей средств федерального бюджета за качество и соблюдение показателей кассового плана.
Аналогичные принципы и меры могут быть реализованы в субъектах Российской Федерации и муниципальных образованиях.
При этом на федеральном уровне должны быть созданы необходимые предпосылки для обеспечения стабильности бюджетов субъектов Российской Федерации, прежде всего путем стабилизации доходной базы бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов, а также создания устойчивых стимулов для соответствующих органов государственной власти и органов местного самоуправления по ее наращиванию.
Для этого, в частности, предлагается реализовать следующие меры:
Поэтапно сократить установленные федеральными законами льготы по региональным и местным налогам;
Усилить действенность требований по зачислению налоговых доходов в бюджеты субъектов Российской Федерации и (или) местные бюджеты по месту деятельности предприятий, а также снизить негативные последствия использования трансфертного ценообразования с целью недопущения перемещения налоговой базы между регионами;
Повысить использование потенциала имущественных налогов и земельного налога, а также ускорить подготовку введения налога на недвижимость;
Обеспечить доступность для финансовых органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований информации о выполнении юридическими лицами обязательств по уплате налогов и других платежей, поступающих в региональные и местные бюджеты;
Стабилизировать методику и распределение дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации, в том числе с утверждением указанных дотаций на 3-летний период, а также перевести налоговые доходы, распределяемые по дифференцированным нормативам или долям, в межбюджетные трансферты;
Повысить долю межбюджетных трансфертов субъектам Российской Федерации, распределение которых утверждается федеральным законом о федеральном бюджете, сократив объемы предоставления дотаций на поддержку мер по обеспечению сбалансированности бюджетов субъектов Российской Федерации и бюджетных кредитов субъектам Российской Федерации;
Создать механизм поддержки ликвидности счетов бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов, основанный на предоставлении Федеральным казначейством из федерального бюджета субъектам Российской Федерации и муниципальным образованиям краткосрочных бюджетных кредитов, в том числе беспроцентных, на покрытие временных кассовых разрывов;
Усовершенствовать порядок взимания акцизов, распределяемых по дифференцированным нормативам, постепенно увеличивая поступление доходов от уплаты соответствующих акцизов по месту реализации подакцизных товаров;
Создать инструменты сбережения «конъюнктурных» доходов субъектов Российской Федерации;
Повысить эффективность взаимодействия органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления при администрировании налогов и других платежей;
Расширить права регионов по установлению по единым принципам для отдельных типов муниципальных образований нормативов отчислений в местные бюджеты от налогов, зачисляемых в бюджеты субъектов Российской Федерации, а также закрепить нормативы отчислений от единого сельскохозяйственного налога и налога, взимаемого в связи с применением упрощенной системы налогообложения, за местными бюджетами.
IV. Совершенствование разграничения полномочий
И организация деятельности публично-правовых образований
Наряду с обеспечением долгосрочной сбалансированности и устойчивости бюджетной системы Российской Федерации для реализации целей и задач Программы необходимо четкое определение полномочий (прав и ответственности) и принципов деятельности публично-правовых образований (Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований).
Это является необходимым условием для устранения дублирования функций и полномочий между публично-правовыми образованиями и между органами государственной власти (органами местного самоуправления) на уровне одного публично-правового образования, которое приводит как к увеличению бюджетных расходов, так и к размыванию ответственности за результаты деятельности.
Федеральным законодательством уже закреплены основы деятельности публично-правовых образований.
К ним, в частности, относятся принципы установления и исполнения расходных обязательств, организации бюджетного процесса, заключения и исполнения государственных (муниципальных) контрактов, правила размещения заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных (муниципальных) нужд, способы и формы оказания государственных (муниципальных) услуг, организация государственной (муниципальной) службы.
В тех сферах, где органы государственной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления самостоятельно определяют правила своей деятельности, федеральное регулирование, как правило, должно определять их общую методологию, направления развития и основы взаимодействия.
Дальнейшее развитие федерального законодательства в этой сфере должно исходить из следующих принципов:
Возможность для субъектов Российской Федерации и муниципальных образований и их заинтересованность самостоятельно формировать свои расходные обязательства исходя из интересов и предпочтений региональных (местных) сообществ и общих приоритетов государственной политики в соответствующих сферах;
Недопустимость возникновения «необеспеченных мандатов» и решений федеральных органов исполнительной власти, влекущих возникновение выпадающих доходов;
Объективная, формализованная и прозрачная система межбюджетных трансфертов;
Наличие стимулов для повышения эффективности государственного (муниципального) управления и при необходимости санкций, обеспечивающих соблюдение законодательно установленных требований и финансовой дисциплины.
Для реализации указанных принципов, в частности, целесообразно:
Расширить полномочия субъектов Российской Федерации в сфере социальной защиты населения, в том числе с учетом адресности предоставления социальной помощи;
Перевести начиная с 2012 года финансовое обеспечение милиции общественной безопасности за счет средств федерального бюджета с одновременной передачей на уровень субъектов Российской Федерации федеральных бюджетных учреждений, деятельность которых не связана с выполнением исключительных полномочий Российской Федерации, либо сокращением межбюджетных трансфертов или расширением полномочий субъектов Российской Федерации за счет передачи федеральных полномочий;
Отказаться от неформализованных каналов предоставления бюджетам субъектов Российской Федерации финансовой поддержки из федерального бюджета;
Обеспечить повышение обусловленности предоставления финансовой помощи бюджетам субъектов Российской Федерации путем установления обязательств не только по повышению качества управления региональными (муниципальными) финансами, но и проведения структурных реформ и повышения результативности деятельности;
Осуществить начиная с 2012 года постепенный переход к консолидации субсидий бюджетам субъектов Российской Федерации в рамках ключевых направлений государственной политики (государственных программ) в сферах совместного ведения с установлением условий и критериев эффективности их предоставления, ответственности за результаты использования и достижение поставленных целей предоставления;
Осуществить начиная с 2012 года постепенное сокращение числа и объема субвенций бюджетам субъектов Российской Федерации за счет передачи федеральных полномочий с передачей соответствующих финансовых ресурсов;
Повысить эффективность применения инструментов воздействия на бюджетную политику субъектов Российской Федерации с учетом их дотационности, в том числе с введением при необходимости внешнего управления;
Проводить мониторинг управления государственным (муниципальным) долгом на региональном и местном уровнях с учетом показателей задолженности государственных (муниципальных) унитарных предприятий с целью предотвращения рисков возникновения обязательств у бюджетов по погашению накопленной задолженности;
Предоставлять межбюджетные трансферты с учетом оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и исполнительных органов местного самоуправления, в том числе оценки созданных институциональных условий для привлечения инвесторов в регион и муниципалитет соответственно.
В целом совершенствование разграничения расходных полномочий предполагается осуществлять в рамках сложившихся пропорций закрепления доходов за бюджетами бюджетной системы Российской Федерации с проведением «обмена» расходными обязательствами. При этом необходимо рассмотреть вопрос о повышении налоговой автономии субъектов Российской Федерации и муниципалитетов как предпосылки стабильности и предсказуемости доходов бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов, а также создания условий для более тесной увязки налогов, уплачиваемых налогоплательщиками в соответствующие бюджеты, с объемом, качеством и доступностью предоставляемых государственных (муниципальных) услуг (осуществляемых функций), а следовательно повышения ответственности органов государственной власти и органов местного самоуправления за результаты проводимой ими политики.
Одновременно планируется реализовать принцип администрирования бюджетных доходов, согласно которому главные администраторы бюджетных доходов (за исключением Федеральной налоговой службы), созданные соответствующими публично-правовыми образованиями, должны администрировать только доходы, поступающие в бюджеты соответствующих публично-правовых образований, а также повысить ответственность Федеральной налоговой службы при выполнении ею полномочий главного администратора доходов бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов.
Завершение начатого в 2000-х годах разграничения расходных и доходных полномочий, создание новых видов государственных (муниципальных) учреждений позволяет поставить вопрос о гражданско-правовой правоспособности публично-правовых образований, поскольку в гражданском обороте должна быть полная ясность, кто действует от имени публично-правового образования, а кто - от собственного имени. Участникам гражданского оборота для защиты своих интересов необходимо понимание, как и за счет чего будет обеспечиваться ответственность по обязательствам, принятым публично-правовыми образованиями, их органами или созданными ими юридическими лицами. Это является важнейшей предпосылкой повышения доверия к публично-правовым образованиям не только как к субъектам экономической деятельности, но и как к субъектам государственной (муниципальной) политики.
При этом необходимо рассмотреть вопрос о наделении публично-правовых образований статусом юридического лица, а также о том, что созданные ими органы управления и казенные учреждения должны выступать в гражданских правоотношениях только от имени соответствующего публично-правового образования. Большинство нынешних бюджетных учреждений, как и автономные учреждения, должны получить возможность действовать от своего имени, иметь собственное имущество и доходы, в том числе получая субсидии из бюджетов на оказание государственных (муниципальных) услуг.
Учитывая изложенное, а также с целью повышения эффективности управления государственной (муниципальной) собственностью предлагается рассмотреть вопрос о целесообразности существования в составе вещных прав права хозяйственного ведения и права оперативного управления исходя в том числе из возможности предоставления государственного имущества на иных основаниях.
Кроме того, становится актуальной задача оптимизации структуры органов государственной власти и органов местного самоуправления с целью централизации исполнения специально созданными для этих целей организациями таких функций (непосредственно не связанных с государственным (муниципальным) управлением), как поставки товаров, выполнение работ и оказание услуг для государственных (муниципальных) нужд, обеспечение органов государственной власти и органов местного самоуправления соответствующими кадрами, строительство объектов государственной (муниципальной) собственности и т.п.
Реализация этого принципа в сфере управления финансовыми ресурсами на основе единого бюджетного счета, учета и составления финансовой отчетности доказала свою эффективность и создает предпосылки для его распространения на другие сферы деятельности публично-правового образования.
Эффективное решение обозначенных в разделе задач позволит получить реальное снижение бюджетных расходов на государственное управление и местное самоуправление.
V. Государственные программы как инструмент повышения
Эффективности бюджетных расходов
В качестве одного из инструментов повышения эффективности бюджетных расходов как составной части эффективности деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления предлагается принять программно-целевой принцип организации их деятельности.
Государственная программа Российской Федерации (далее - государственная программа) - документ, определяющий цель, задачи, результаты, основные направления и инструменты государственной политики, направленные на достижение целей и реализацию приоритетов, установленных Концепцией долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года, либо обеспечивающий реализацию в установленные сроки крупномасштабных мероприятий общенационального или международного значения.
Общими принципами разработки и реализации государственных программ являются:
Формирование государственных программ исходя из четко определенных долгосрочных целей социально-экономического развития и индикаторов их достижения;
Определение органа исполнительной власти, отвечающего за реализацию государственной программы (достижение конечных результатов);
Установление для государственных программ, как правило, измеримых результатов двух типов: конечных результатов, характеризующих удовлетворение потребностей внешних потребителей, и
непосредственных результатов, характеризующих объемы и качество оказания государственных услуг, прогнозируемых при заданных условиях;
Охват государственными программами всех сфер деятельности органов исполнительной власти и соответственно большей части бюджетных ассигнований, других материальных ресурсов, находящихся в их распоряжении, а также интеграция регулятивных (правоустанавливающих, правоприменительных и контрольных) и финансовых (бюджетных, налоговых, таможенных, имущественных, кредитных, долговых и валютных) инструментов для достижения целей государственных программ;
Наделение органов исполнительной власти и их должностных лиц, осуществляющих управление государственными программами и их подпрограммами, полномочиями, необходимыми и достаточными для достижения целей программ в соответствии с принципами и требованиями проектного управления;
Проведение регулярной оценки результативности и эффективности реализации государственных программ, в том числе внешней экспертизы, оценки их вклада в решение вопросов модернизации и инновационного развития экономики с возможностью их корректировки или досрочного прекращения, а также установление ответственности должностных лиц в случае неэффективной реализации програ
Повышение эффективности бюджетных расходов является одной из важней---ших задач, стоящих перед органами государственной власти и местного самоуправления. Вместе с тем единого понимания, что такое эффективность бюджетных расходов, как это ни странно, нет. Нет и формализованных критериев, с помощью которых можно сделать вывод о том, эффективно ли израсходованы общественные (бюджетные) средства. Собственно говоря, на каком уровне агрегации расходов необходимо оценивать их эффективность, тоже каждый понимает по-своему. Владимир Васильевич МИХЕЕВ , заместитель руководителя направления по взаимодействию с региональными органами власти Центра исследования бюджетных отношений
В Бюджетном кодексе есть ст. 34 «Принцип результативности и эффективности использования бюджетных средств», согласно которой «при составлении и исполнении бюджетов участники бюджетного процесса в рамках установленных им бюджетных полномочий должны исходить из необходимости достижения заданных результатов с использованием наименьшего объема средств или достижения наилучшего результата с использованием определенного бюджетом объема средств». Если чуть короче, то принцип эффективности расходов — это «тот же результат за меньшие деньги» или «за те же деньги больший результат». То есть в основе оценки эффективности законодатель видит результат, полученный при расходовании средств в сопоставлении с затратами.
И еще один важный момент, вытекающий из упомянутого принципа: для оценки эффективности нужно расходы сравнивать. Либо расходы одного ГРБС (учреждения) за разные периоды, либо расходы разных, примерно одинаковых, ГРБС (учреждений) в одном финансовом году. Оценка от этого сравнения не может быть выражена числами, а может быть произведена только в словосочетаниях «более эффективно, чем» или «менее эффективно, чем».
Контролируют, но не оценивают
В соответствии с Программой Правительства РФ по повышению эффективности бюджетных расходов на период до 2012 года на федеральном уровне министерствами и ведомствами разработаны и реализуются отраслевые (ведомственные) планы повышения эффективности бюджетных расходов, разработаны методические рекомендации по разработке и реализации региональных и муниципальных программ повышения эффективности бюджетных расходов. Многие регионы и муниципальные образования такие программы разработали и реализуют. Но ответа на вопросы, кто и самое главное как должен оценивать эффективность бюджетных расходов, на сегодняшний день нет.
Если обратиться к федеральному законодательству, то мы увидим, что только для Счетной палаты РФ закон определяет в числе задач, для решения которых она создана, «определение эффективности и целесообразности расходов государственных средств и использования федеральной собственности», а к полномочиям контрольно-счетных органов субъектов РФ отнесены «организация и осуществление контроля за законностью, результативностью (эффективностью и экономностью) использования средств бюджета субъекта РФ, средств бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов и иных источников, предусмотренных законодательством Российской Федерации».
Что касается федеральных исполнительных органов государственной власти, то функция (полномочие, обязанность) по оценке эффективности расходования бюджетных средств не закреплена ни за одним из них - ни за Федеральной службой финансово-бюджетного надзора, ни за Минфином России, ни за главными распорядителями средств федерального бюджета. На региональном и муниципальном уровнях в положениях об органах государственной власти и органах местного самоуправления содержатся нормы о повышении эффективности, обеспечении эффективности, разработке комплекса мер и пр. Но не об оценке.
Статья 270.1 Бюджетного кодекса наделяет органы исполнительной власти правом создавать подразделения внутреннего финансового аудита (внутреннего контроля), казалось бы - вот оно! Кто, как не аудитор, сможет оценить эффективность расходов. Но положения этой статьи говорят о подготовке и организации «мер, направленных на повышение результативности (эффективности и экономности) использования бюджетных средств», но не об оценке эффективности.
Было бы неправильным говорить о том, что вообще никакого нормативного закрепления вопросов оценки эффективности бюджетных расходов исполнительными органами нет. До 1 января 2013 года действует утвержденная постановлением Правительства РФ от 15 апреля 2009 г. № 322 «О мерах по реализации Указа Президента Российской Федерации от 28 июня 2007 г. № 825 „Об оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации“» методика оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов РФ. Методика оперирует таким показателем, как доля неэффективных расходов в общем объеме расходов региональных бюджетов. Здесь применен подход, при котором определенные виды расходов названы неэффективными.
Оценка эффективности использования субсидий
В соответствии с Правилами формирования, предоставления и распределения субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов РФ (утверждены постановлением Правительства РФ от 26 мая 2008 г. № 392) регламент предоставления конкретного вида субсидий должен содержать порядок оценки эффективности использования субсидий. Практически все правила содержат положения, в соответствии с которыми оценка эффективности расходов бюджетов субъектов РФ, источником финансового обеспечения которых являются субсидии из федерального бюджета, осуществляется на основании сравнения установленных и фактически достигнутых по итогам отчетного года значений показателей результативности предоставления субсидий, которые содержатся в Перечне приоритетных расходных обязательств субъектов РФ и муниципальных образований, софинансируемых за счет средств федерального бюджета (утвержден постановлением Правительства РФ от 13 октября 2011 г. № 1801-р).
В данном случае для оценки эффективности использования субсидий берутся показатели результативности и осуществляется сравнение достигнутых значений показателя с плановыми. Казалось бы, есть и результат, и сравнение. Но по смыслу используется только результат конкретного субъекта РФ, поскольку нет сравнения ни с другими субъектами (кто достиг большего или меньшего результата за те же деньги), ни со значениями показателей результативности, достигнутыми этим же субъектом РФ в предыдущие финансовые годы (как субъект сработал в отчетном году - результат достигнут за большие деньги, за меньшие или в сопоставимых ценах за те же деньги получен тот же результат). Следует подчеркнуть, что речь идет только о субсидиях бюджетам субъектов РФ, которые имеют небольшой вес в общем объеме расходов федерального бюджета.
Подход Росфиннадзора
Более сложным является подход, которым на практике пользуется Росфиннадзор при осуществлении проверок. На официальном сайте этой службы в разделе «Результаты проверок» размещен ряд информационных справок и сведений, в которых можно увидеть, что Росфиннадзор считает неэффективным расходованием бюджетных средств. Еще раз отметим, что это позиция только Росфиннадзора, которая не закреплена ни в одном нормативно-правовом акте. Неэффективными расходами, по версии главного контролера из числа федеральных исполнительных органов, являются:
- определение Фондом социального страхования РФ потребности в средствах без учета неиспользованных остатков прошлых лет;
- длительное неиспользование приобретенного оборудования и других материальных ценностей;
- приобретение материальных запасов при наличии неосвоенных остатков материалов по ранее законченным и сданным в эксплуатацию объектам реконструкции и капитального ремонта (приобретение материальных ценностей сверх потребности);
- заключение и оплата договоров на участие в долевом строительстве квартир по цене за 1 кв. м выше установленной приказом Минрегиона России;
- оплата контракта с нарушением условий порядка оплаты и сроков выполнения работ;
- расходование электрической энер-гии на сумму, которая превышает сумму и количество, указанные в контракте;
- оплата коммунальных услуг, фактически потребленных арендатором;
- заключение государственных кон--трактов без проведения или с нарушением предусмотренных федеральным законом конкурсных процедур;
- необоснованная оплата ремонта системы, в то время как по условиям договоров на монтаж системы исполнитель обязан устранить допущенные дефекты за счет собственных средств;
- оплата услуги, не предусмотренной государственным контрактом;
- расходование средств на аттестацию рабочих мест, результаты которой фактически не использовались;
- оплата ремонтных работ в помещениях, не принятых по акту приема-передачи;
- оплата складских помещений, используемых для складирования неиспользуемого оборудования;
- использование федеральных средств на проведение спортивного мероприятия с учетом отсутствующих позиций, заявленных в акте выполненных работ;
- проведение авансовых платежей, не предусмотренных условиями договора либо сверх максимально установленного размера;
- оплата услуг по осуществлению технического надзора за строительством здания, впоследствии не введенного в эксплуатацию по причине выявленных нарушений при приемке работ;
- списание дебиторской задолженности по расчетам с поставщиками;
- расходование средств на оплату услуг без учета фактического соотношения среднесписочной численности сотрудников, содержание которых производилось за счет средств федерального и краевого бюджетов;
- оплата услуги по механизированной копке картофеля комбайном КПК-2-01 при наличии собственной картофелеуборочной техники;
- необеспечение снижения в сопоставимых условиях объема потребленных ресурсов в 2010 году от объема фактически потребленного в 2009 году не менее чем на 3 %;
- закупки по ценам, превышающим рыночные;
- недопоступление арендных платежей по договорам аренды;
- оплата за место базирования вертолета во время его нахождения на ремонте в другом субъекте РФ;
- неосвоение бюджетных средств при наличии потребности в приобретении товаров, работ, услуг;
- упущенная выгода в результате неприменения штрафных санкций за нарушение обязательств, предусмотренных государственными контрактами;
- неиспользование субсидии в течение длительного времени, в результате чего нарушен принцип результативности и эффективности использования бюджетных средств.
Список, хотя далеко и неполный, получился внушительным, но отнесение перечисленных расходов к неэффективным очень и очень спорно, скорее это нецелевое использование средств, нарушение законодательства о закупках и несоблюдение условий предоставления бюджетных средств. А уж отнесение к неэффективным расходам недополученных доходов или неполное расходование средств выглядит в рассматриваемом контексте совершенно нелогичным. Возвращаясь к приведенному выше определению принципа эффективности расходования средств, отметим, что только некоторые из примеров говорят о низких результатах расходования средств. И ни один - о сравнении.
Программный бюджет и оценка эффективности
Несмотря на большое внимание, уделяемое повышению эффективности расходования бюджетных средств руководством страны, регионов и муниципальных образований, система оценки эффективности на сегодня не выработана. В принципе с помощью механизмов планирования и оценки результатов расходования средств и корректных методик сравнения возможно построение системы оценки эффективности на всех уровнях агрегации расходов, начиная от целевой статьи и заканчивая государственной программой. Важно только понять, что эффективность расходов в рамках целевой статьи характеризует конкретные операции с денежными средствами, а эффективность расходов на реализацию государственной программы - деятельность органа власти с точки зрения стратегического планирования и умения достигать запланированных результатов. Именно поэтому и подходы должны быть различными.
Начиная 2014 года федеральный бюджет будет формироваться в программном разрезе, при котором бюджетные ассигнования будут распределяться по государственным программам, подпрограммам и основным мероприятиям, поэтому целесообразно и систему оценки эффективности расходования бюджетных средств строить применительно к такой структуре бюджета. То есть оценивать эффективность расходов на непрограммные мероприятия, на реализацию государственных программ в целом, на реализацию подпрограмм, на реализацию основных мероприятий, из которых состоят подпрограммы, и на оценку мероприятий.
Необходимо пояснить, о каких мероприятиях идет речь. Формально в составе государственных программ самым детальным элементом являются основные мероприятия. Однако с переходом к программному бюджету будет изменена и бюджетная классификация, поскольку в структуру кода классификации расходов требуется включение показателей, предназначенных для обособления мероприятий государственных программ (непрограммных мероприятий). Число подпрограмм и федеральных целевых программ в одной государственной программе находится в диапазоне от 2 до 11, число основных мероприятий в одной подпрограмме государственной программы варьируется от 1 до 54. Таким образом, для кодирования государственных программ, федеральных целевых программ и подпрограмм, а также ведомственных целевых программ и основных мероприятий требуется выделение как минимум шести разрядов в структуре кода классификации расходов бюджетов. Минфин России готовит изменения в бюджетную классификацию, предусматривающую переход к буквенному кодированию разделов и подразделов классификации расходов бюджетов, что позволит увеличить разрядность кода целевой статьи до девяти знаков, сохранив при этом разрядность кода классификации расходов бюджетов.
При девятизначном коде целевой статьи первые два знака будут использоваться для кодировки государственных программ и непрограммных расходов федерального бюджета, вторые два знака - для кодировки подпрограмм, пятый и шестой знаки - для кодировки основных мероприятий и входящих в госпрограммы федеральных целевых программ. Седьмой - девятый знаки будут использоваться для кодировки мероприятий. Таким образом, мероприятие в целях программного бюджета - это аналог подпрограммы в существующих целевых статьях.
Оценка эффективности расходов на реализацию мероприятий
Кто должен оценивать эффективность расходов на реализацию мероприятий (в нынешнем понимании - расходов по целевой статье)? Здесь можно предложить такой подход. С 2004 года возрастает роль главных распорядителей бюджетных средств в бюджетном процессе: расширены их полномочия по распределению бюджетных ассигнований и лимитов бюджетных обязательств, им предоставлено право утверждать государственные задания, в связи с очередными поправками в Бюджетный кодекс именно на них будет возложена обязанность организации внутреннего контроля и внутреннего аудита. Поэтому логично именно им предоставить право оценить эффективность расходования средств подведомственными учреждениями. Тем более что если для государственных программ, подпрограмм и федеральных целевых программ показатели результативности устанавливаются Правительством РФ, то для мероприятий, которые не утверждаются в составе самой государственной программы, а появляются в программном бюджете, показатели результативности должны устанавливаться по аналогии с государственными заданиями именно ГРБС. То есть на уровне мероприятий должен быть реализован принцип: кто дает деньги (выделяет ассигнования и лимиты), тот и определяет, какого результата с помощью этих денег должен достичь получатель бюджетных средств.
По поводу того, как оценить эффективность расходов на реализацию мероприятий, можно сказать следующее. Мы помним, что для оценки эффективности нужны результат и сравнение. Предположим, что при формировании бюджетной росписи ГРБС установили показатели результативности для своих подведомственных учреждений и при подведении итогов года есть возможность фактический результат измерить. Что делать со сравнением, что с чем сравнивать? Вариантов может быть несколько в зависимости от целей оценки.
Если мы хотим оценить эффективность расходов на оказание какой-либо государственной услуги, то необходимо сравнивать между собой стоимость единицы услуги в различных учреждениях, ее оказывающих. При этом мы понимаем, что если средства потрачены, а показатели результата, установленные государственным заданием не выполнены, то расходование средств сразу необходимо признать неэффективным. Даже если это случилось в результате неправильного планирования, некорректных нормативов и т. д. Тогда факт признания расходов неэффективными нужно использовать не для наказания всех и вся, а для анализа причин с последующим их устранением (корректировка нормативов финансового обеспечения, методик расчета потребности в услугах и т. д.). Или другая составляющая оценки: если результат достигнут, но показатели качества государственной услуги не соответствуют установленным в государственном задании, можно говорить о низкой эффективности расходования средств. Впрочем, если качественная составляющая результата на каком-то временном этапе (предположим, на этапе первых двух лет после внедрения системы оценки эффективности), по мнению ГРБС, не столь важна, то этот ГРБС может ее не учитывать.
Если мы хотим оценить эффективность расходов, результат которой измеряется бинарно, то есть либо выполнено, либо нет, например расходы на социальные выплаты, которые фиксированы по размеру и являются приоритетом вне зависимости от наполнения бюджета доходами, необходимо сравнивать не столько полноту выплат, сколько качественную составляющую результата - своевременность (соблюдение сроков) начисления и перечисления, количество жалоб, количество ошибок при начислении и т. д. И если результат достигнут, то есть выплаты произведены в полном объеме, ошибок и жалоб нет, эффективность расходов высокая, если есть какие-либо сбои, расходы осуществлены эффективно. Если даже результат достигнут, но организационные проблемы привели к большому количеству жалоб, можно признать эффективность расходов низкой. Опять-таки это должен решать ГРБС.
Следует отметить, что в приведенных примерах речь идет об оценке эффективности расходов, осуществляемых различными учреждениями в рамках одного мероприятия (одной целевой статьи). Если же мы хотим выстроить систему оценки эффективности бюджетных расходов на реализацию государственных программ, то строиться, по мнению автора, она должна на основе оценки эффективности расходов на реализацию мероприятия (целевой статьи) в целом.
Снова возникает вопрос: кто будет оценивать? Ведь одно и то же мероприятие в рамках одной государственной программы могут выполнять различные ГРБС. И тогда установление показателей результативности расходов на это мероприятие разными ГРБС приведет к неоднозначности результатов оценки. То же самое с основными мероприятиями - в их реализации могут также участвовать различные ГРБС. И выходом из данной ситуации может стать установление показателей результативности расходов на реализацию основных мероприятий и мероприятий (на целевые статьи) федеральным органом исполнительной власти, на который возложена функция ответственного исполнителя государственной программы.
Оценка эффективности расходов на реализацию государственных программ
Сама же система оценки эффективности расходов на реализацию государственных программ может выглядеть следующим образом. Оценивает эффективность расходов ответственный исполнитель государственной программы на основе установленных Правительством РФ показателей результативности государственных программ, подпрограмм и федеральных целевых программ и установленных ответственным исполнителем государственной программы показателей результативности основных мероприятий и мероприятий (целевых статей). Это ответ на вопрос, кто оценивает.
Теперь ответим на вопрос, что сравниваем. Учтем ряд обстоятельств. Во-первых, в реализации одного мероприятия может участвовать большое количество учреждений, подведомственных разным ГРБС, что приводит к необходимости устанавливать сводные (обобщенные) показатели результативности. Во-вторых, состав мероприятий и основных мероприятий может меняться в зависимости от целого ряда причин, что может привести к невозможности единообразного сравнения расходов на реализацию мероприятий и основных мероприятий во времени, особенно на первом этапе внедрения системы оценки. Если по ряду мероприятий базы для сравнения с предыдущим финансовым годом не будет, то и оценить их эффективность так же, как и по мероприятиям, повторяющимся каждый год, будет невозможно. С учетом этих обстоятельств можно предложить сравнивать объемы затраченных финансовых ресурсов с первоначально установленными объемами. Такое сравнение для удобства восприятия сведем в таблицу.
Это только один из возможных вариантов. Можно установить другие интервалы значений, ввести не шестиступенчатую систему оценки, а трехступенчатую, семиступенчатую и т. д. Можно не учитывать в расчетах какие-либо виды расходов или, наоборот, что-то учитывать дополнительно. Например, считать расходы неэффективными вне зависимости от результата, если выявлено нецелевое расходование средств, относящееся к отчетному периоду. Это уже решает тот ответственный исполнитель государственной программы, который будет устанавливать показатели результативности.
Оценка эффективности расходов на реализацию основного мероприятия будет складываться из совокупности оценок мероприятий. Например, если результат достигнут, не менее половины мероприятий получили оценку эффективности расходов очень высокую и высокую и нет ни одного мероприятия, по которому поставлена оценка «неэффективно», то эффективности расходов на реализацию основного мероприятия присваивается значение «высокая эффективность».
Далее из оценок эффективности расходов на основное мероприятие складывается оценка эффективности расходов на реализацию подпрограмм, оценка эффективности на реализацию госпрограммы в целом - из оценок подпрограмм. Еще раз отмечу, что и здесь должен работать принцип: не достигнут результат - расходы неэффективны.
Выводы
Первое. Оценивать эффективность расходов можно и применительно к государственным программам и к их составляющим, и отдельным учреждениям и к отраслям, и к казенным учреждениям, и к автономным и бюджетным. Главное - научиться правильно определять результат, которого должен достичь тот объект, чья эффективность расходов оценивается.
Второе. Минфину России и (или) Минэкономразвития России должно быть вменено в обязанность оказывать методическую помощь ГРБС в построении системы оценки эффективности бюджетных расходов на ведомственном уровне.
Третье. Росфиннадзор, контрольные органы субъектов РФ и муниципальных образований при проверках эффективности расходования бюджетных средств должны руководствоваться не своим субъективным пониманием эффективности, а оценивать ее исходя из показателей результативности, установленных ГРБС или ответственными исполнителями государственных программ. И формировать предложения по корректировке таких показателей, если по какой-либо причине считают их некорректными.
От редакции. Данная статья отражает позицию автора. Мы приглашаем наших читателей подискутировать о проблеме оценки эффективности бюджетных расходов. Ваши мнения будут опубликованы на страницах журнала «Бюджет».
Повышение эффективности бюджетных расходов на оказание услуг обществу является одной из приоритетных задач современной политики бюджетного планирования и реформирования на всех уровнях системы общественных финансов. Государство несет ответственность за принятые на себя расходные обязательства и должно приводить доказательства того, что израсходованные бюджетные средства принести определенный результат или истрачены с каким-то эффектом. Причем полученные эффекты должны быть достаточно достоверны и подтверждаться определенными цифровыми значениями по направлениям, статьям, программам, проектам бюджетного финансирования общественных нужд. Таким образом, основной проблемой реализуемой на данный момент бюджетной реформы, является повышение эффективности бюджетных расходов на всех уровнях бюджетной системы, так как это более важный фактор роста эффективности в современных условиях по сравнению с его доходной частью. Особенно этот вопрос актуален в настоящее время, в условия посткризисного восстановления российской экономики, и как следствие - возникновение нестабильной ситуации с доходной частью бюджета.
В экономической литературе понятие "эффективность" как относительное понятие выражается соотношением результата от какого-либо мероприятия и затрат на его осуществление, и имеет особенность определяться количественно и качественно. Качественная составляющая эффективности бюджетных расходов - достижение определенных качественных характеристик, заложенных в бюджетном планировании. Например, создание условий и предпосылок для максимально эффективного управления государственными (муниципальными) финансами в соответствии с приоритетами государственной политики. С количественной стороны, эффективность - степень достижения количественного результата и последующего сравнения данного результата с совокупностью результатов аналогичных действий. В сфере общественных финансов, понятие "эффективность" имеет свою специфику. Здесь, говоря об эффективности, речь идет, прежде всего, о социальном эффекте от предоставления бюджетных услуг для общества.
Необходимо заметить, что действующее бюджетное законодательство не дает четкого понимания о том, что же подразумевается под эффективностью бюджетных расходов, несмотря на то, что статья 34 Бюджетного кодекса РФ закрепляет принцип результативности и эффективности использования бюджетных средств. Так, в соответствии с данной статьей БК РФ, под результативностью и эффективностью использования бюджетных средств бюджетной системы понимается либо достижение заданных результатов с использованием наименьшего объема средств, либо достижение наилучшего результата с использованием определенного бюджетом объема средств.
Международная практика реформирования бюджетного процесса нацелена на повышение эффективности бюджетных расходов и развивается в направлении отказа от сметного планирования в пользу системы управления государственными финансами по критериям результативности, введения различных форм мониторинга, оценки и бюджетирования, ориентированного на результат (БОР). Реформа бюджетного процесса в Российской Федерации идет по тому же пути . Основными тенденциями эволюции бюджетного законодательства в Российской Федерации становятся финансирование не расходов, а выполняемых исполнителями функций, расширения самостоятельности и полномочий распорядителей и получателей бюджетных средств и смещение акцентов с контроля за исполнением сметы на контроль за достижением заявленных результатов. Расширяются горизонты планирования, осуществляется переход от краткосрочного к среднесрочному планированию. В международной практике средствами повышения эффективности бюджетных расходов являются также привлечение к оказанию бюджетных услуг частного сектора, реорганизация бюджетных учреждений, изменение их организационно-правовой формы, что приводит к повышению их самостоятельности в распоряжении ресурсами, ответственности за достижение финансовых результатов и тем самым к росту эффективности расходования средств. В настоящее время существуют следующие основные направления повышения эффективности бюджетных расходов, распространенные в международной практике и актуальные для нашей страны:
Внедрение инструментов БОР;
Реформирование бюджетного сектора (реструктуризация бюджетной сферы);
Совершенствование финансового менеджмента в госсекторе.
Одним из основных инструментов повышения эффективности расходов бюджета, актуальных в настоящее время для России, является внедрение методов формирования бюджета, основанных на принципах бюджетирования, ориентированного на результат (БОР). В целом модель БОР предусматривает распределение бюджетных средств между бюджетополучателями в зависимости от достижения ими конкретных результатов, обеспечивая тем самым наиболее эффективное расходование бюджетных средств. При этом средства распределяются пропорционально общественным ожиданиям и приоритетам. Ведь в основе общей оценки эффективности бюджетных услуг лежат два основных понятия: экономическая эффективность, связывающая объемы предоставляемых услуг с затратами и социальная эффективность, которая определяется как степень достижения определенного социального результата. Таким образом, разработке финансовых нормативов, на базе которых будет проводиться расчет стоимости государственных услуг, должно предшествовать определение конечных целей оказания услуг.
Подход к формированию и исполнению бюджета на принципах БОР существенно отличается от действующих ранее принципов устройства бюджетного процесса, когда основой для бюджетного планирования и расходования средств является постатейное рассмотрение сметы расходов в разных ее вариациях. Суть так называемого сметного планирования, сводилась к тому, что бюджетные расходы определялись на основе отчетных данных за прошлый период плюс надбавка. Так в последние два-три года, расходная часть бюджета ежегодно увеличивалась на 20-30 процентов. В таком планировании игнорировались конкретные цели и результаты расходования государственных средств, цель этого финансирования сводилась к осуществлению затрат на прежнем или приращенном уровнях, то есть фактически затраты приравнивались к результатам.
В рамках второго направления повышения эффективности расходования бюджетных средств, в числе основных нерешенных проблем функционирования бюджетной сферы необходимо отметить следующее: действующий механизм сметного финансирования является неэффективным, поскольку не связан с результатами деятельности бюджетных учреждений; содержание квазибюджетных учреждений (значительную долю доходов которых составляют доходы от платных услуг) препятствует увеличению объемов финансирования тех учреждений, которые производят государственных услуги на нерыночной основе; отсутствие правовой регламентации действий администрации бюджетного учреждения по распоряжению доходами от предпринимательской деятельности приводит к неэффективному использованию этих средств, а также прямым злоупотреблениям.
Решение этих проблем через реформирование бюджетной сети заложена в документе "Принципы реструктуризации бюджетного сектора в Российской Федерации в 2003-2004 гг. и на период до 2006 г." По данному направлению повышения эффективности бюджетных расходов предлагаются следующие пути реструктуризации бюджетного сектора, которая предполагает реорганизацию: сети бюджетных учреждений и государственных (муниципальных) унитарных предприятий.
Модернизация бюджетной сети осуществляется по следующим основным направлениям: оптимизация действующей сети получателей бюджетных средств; реорганизация бюджетных учреждений и переход к новым формам финансирования предоставления государственных (муниципальных) услуг (договорное финансирование, субсидирование потребителя, нормативно-целевое финансирование); внедрение методов формирования БОР на уровне субъектов Федерации и органов местного самоуправления. Реорганизация государственных и муниципальных унитарных предприятий предполагает: приватизацию и уменьшение количества унитарных предприятий и предприятий с государственным участием, деятельность которых не соответствует функциям государства, а также поставленным целям и задачам; для унитарных предприятий, которые сохранят свой правовой статус, повышение качества финансового менеджмента и управления со стороны государственных и муниципальных органов управления.
По третьему направлению повышения эффективности расходования бюджетных средств необходимо повышение качества финансового менеджмента, поскольку одной из основных проблем, является недостаточный уровень менеджмента в общественном секторе. Финансовый менеджмент - система, посредством которой управляются и контролируются финансовые аспекты деятельности государственного органа по достижению его целей. Система предполагает предоставление большей свободы принятия решений тем, кто управляют бюджетными расходами и результатами.
Финансовый менеджмент в общественном секторе - это следующие процессы и процедуры, обеспечивающие результативность использования ресурсов: определение наиболее эффективных способов использования ограниченных ресурсов для достижения целей социально-экономической политики; обеспечение эффективного исполнения принятых решений; делегирование ответственности; ответственность и подотчетность за деятельность и ее результаты. Следовательно, для достижения главной цели эффективного и ответственного управления общественными финансами -- предоставления общественных услуг высокого качества при повышении эффективности и результативности бюджетных расходов - необходимо последовательно реформировать все фазы бюджетного цикла путем внедрения современных процедур и процессов финансового менеджмента в общественный сектор .
Недостаточная эффективность использования средств бюджета всех уровней послужила причиной принятия еще ряда документов, касающихся вопросов реформирования бюджетного планирования. Так, в феврале 2010 года была утверждена Программа повышения эффективности бюджетных расходов на период до 2012 года, среди ключевых целей этой программы - использование механизмов, прежде всего ориентированных на результат.
Для успешного внедрения бюджетирования, ориентированного на результат, необходимо провести еще целый ряд преобразований, касающихся как учреждений бюджетной сферы, там и системы управления бюджетными средствами в целом. Остается надеяться, что дальнейшая модернизация бюджетной системы будет, не менее результативна, и вместе с имеющимися новшествами даст возможность более эффективного и рационального использования расходов бюджета.
Таким образом, главной целью реформы общественных финансов является улучшение качества услуг, оказываемых населению, путем повышения эффективности бюджетных расходов. Эта цель достигается путем поэтапного перехода к эффективному и ответственному управлению общественными финансами, основанному на принципах прозрачности, устойчивости и результативности и отвечающему лучшим образцам международной практики.
